“‘十二五’规划与中国城镇化专题座谈会”发言摘要
为学习贯彻党的十七届五中全会精神，探讨中国特色的城镇化道路，10月28日下午，由中央党校学习时报社主办、北京大学方正集团协办的“十二五规划与中国城镇化专题座谈会”在北京大学召开。会议由中央党校报刊社社长兼总编辑肖勤福主持，北京大学副校长刘伟、北京大学方正集团总裁张兆东致辞，十余位中央党校地厅级“城镇化进程”专题研讨班学员与会。座谈会围绕党的十七届五中全会提出的“坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展”的精神，从不同角度对中国特色新型城镇化的内涵与实质、如何积极稳妥地推进城镇化、如何加强城镇化管理等问题进行了广泛深入的讨论。现将与会者的发言摘要如下。<br/> 把握好城镇化进程的“度”<br/> 马燕合（科技部社会发展科技司司长）：城镇化是伴随着工业化发展的一个必然过程，内涵相当丰富。对于中国来说，这个过程也十分复杂。这种复杂性体现在以下方面。第一，中国是一个有十几亿人口的大国，经济发展相当不平衡，各方面差异较大，因此，各地城镇化进程、成果、政策、模式也会不一样。所以中国的城镇化绝不仅仅是简单的农民变市民、农村变城镇的过程。除了城市基础设施建设之外，还包括制度建设、文化建设、环境建设等等。当前的一个课题，就是怎样把握好城镇化的进程，这个“度”是需要我们下力气去把握的。应该强调城镇化要与经济发展的阶段性相适应。除基础设施建设外，还需要社会保障能力等各个方面的配套。城镇化进程，无论是超前还是滞后，整个社会都会付出沉重代价。这就需要政府的引导，引导不能滞后。同时，在城镇化过程中，有一些倾向值得注意。例如，片面追求城市规模，忽视节能，忽视文化传承、地方特色、建筑风格，有一种雷同化的趋向；又如，在大建大拆过程中，文物怎么保护、历史遗迹怎么保护，怎么提高防灾减灾意识，这些问题没有引起高度重视。还有，追求建设速度，考虑短期建设成本和建筑成本，以及长期运营费用，而对如何节约资源，体现生态保护与平衡考虑较少。现在各地在生态城市、宜居城市、和谐城市建设上都有很多好的探索，我们应该注意把先进技术和先进理念应用到有关的建筑和建设上来，充分考虑资源节约、生态平衡、新能源利用等要求。这对我们从事科学管理的人也提出了更高的要求，即怎么样通过科技进步来推进产业结构的调整，来支撑两型社会的建设。<br/> 关键在于提高城镇化的质量 <br/> 刘伟（北京大学副校长）：中国的城镇化建设，在强调提高城镇化发展速度的基础上，更重要的是提高城镇化的质量。而提高城镇化的质量，其中很重要的一个方面就是和谐，各个方面的结构性的和谐。比如说城市化质量要提高，现代服务业就很重要，而现代服务业很多都是和市场化相联系的。因此，很难想象一个社会的市场化落后，它的现代服务业能够发达；很难想象在市场化落后、现代服务业落后的情况下，它的城市化质量能提高。所以，在“十二五”期间，如果从一开始就特别强调城市化质量的话，就必须高度重视产业结构的调整。再比如，在我国经济结构上有一个很大的问题，即工业制造业结构，带有强烈的自我循环色彩，为投资而投资，属投资驱动型。我们曾对中国工业结构中的42个行业做过一个研究，研究不同时期不同产业产生的需求主要带动什么。我们发现很长一段时期内，中国带动经济增长最快的部分产生的需求，主要是带动制造业本身的需求。这是一个内部循环，没有溢出。这就表明，除了我们说的体制问题和投资偏好问题之外还有结构原因，经济结构本身就是投资自我驱动的。如果对产业结构进行调整，使其溢出到消费领域，只要投资一增长，消费弹性就会增大，这样我们的城市布局、整个经济结构就会更好一些。因此，对中国的城市化速度，不需要太多的担心，但对城市化的质量，要下大功夫。这个质量首先是城市功能要和经济发展、经济结构、产业结构相吻合。这些调整任务可能是非常艰巨的。<br/> 城镇化说到底是“人”的问题 <br/> 朱以庄（中共四川省泸州市委书记、市人大常委会主任）：城镇化，特别是城镇化率，是按城镇人口占这个区域或者这个国家总人口的比例来计算的，所以还是“人”的问题。我们在研究城镇化的时候，首先必须以人为本，而不是主要关注修多少马路，建多少房子。如何解决人的问题，是我们要认真研究的问题，包括城镇政策、城市化的政策，都必须围绕人去做，欠发达地区要搞城乡统筹发展。对此，我有几个基本认识：第一是必须发展经济，强化经济实力。第二，政府必须主导，政府不主导，靠市场去主导，投资方不愿意去。第三，利用优势进行突破，选择一个相对优势来加快发展。第四是基础设施保障。第五是改革创新。当然我们也有很多问题，很多矛盾，比如城乡统筹需要大量的资金投入，但是我们财力有限，这是第一个矛盾。第二个矛盾就是我们在推进城镇化过程中出现了农村的空虚化问题。例如我们市一共只有300多万农民，130多万到外面去打工，走的全部是劳动力，留下的都是老人和小孩，新农村如何建设？农业产业化如何建设？这个也是需要认真研究的问题。第三就是农民大量进城，城市接纳不了的矛盾，这个需要认真去研究。第四是城乡社会逐步融合与社会管理滞后的矛盾。中央关于“十二五”规划的建议已经出来了，我们需要结合中央精神，认真研究各地的实际问题，以促进各个地方城镇化又好又快发展。<br/> 要按城镇化的客观规律办事 <br/> 赵春山（住房与城乡建设部执业资格注册中心主任）：推进城镇化要实事求是，因地制宜，这是根本原则。现在在城镇化过程中，出现了很多问题，很多是在炒作，为城镇化而城镇化，追求速度、追求比例、追求时间表。实际上这本身就是不尊重客观规律、不尊重科学的表现。城镇化要坚持以人为本、因地制宜的理念，一手抓引导推进，一手抓夯实基础，扎扎实实走出一条可持续的中国城镇化发展道路，真正让农民的生活方式、生产方式、生活水平、技术能力、文化素质得到根本改变和提高。首先政策要到位。在城镇化发展过程中，很多地方政策滞后或政策缺位，限制约束了城镇化发展。政府部门一定要积极研究、梳理过去造成城乡二元结构的不合理、不公平的政策法规。如果不梳理，就无法缩小城乡二元结构的差距，甚至还可能随着经济发展，越拉越大。其次是两个提高，即努力提高农民生产生活水平，努力提高农民的技术和文化素质。中国农民的生活水平和文化素质提高了，城镇化水平就会水到渠成。再次是三个发挥。一是要发挥政府在推进城镇化和统筹城乡发展中的主导和推动作用；二是要发挥市场的调控机制；三是发挥农民的主动参与作用。还要有四个保障，即土地使用、户籍居住、医疗保险和养老上的保障。最后，要有五个支撑：一是城乡产业经济发展一体化；二是人口居住体系一体化；三是基础设施、公共服务体系配置一体化；四是人口资源和环境的和谐统一；五是惠民公共政策与社会保障要体现公平，使城乡居民有共同的平等的权利。<br/> 改革土地制度推进城镇化 <br/> 李建功（山西省国土资源厅厅长）：在城镇化发展中，要以科学发展观为指导，坚持以人为本，树立科学统筹、节约用地的观念，特别是对土地管理制度进行相应的改革。推进城镇化要树立以下几种理念：第一需要进一步强化保护耕地的观念；第二依法管理用地，各类建设项目要建立在依法依规基础上；第三是集约用地，高效利用土地资源，实现土地使用最优化；第四要切实维护农民合法权益，建立合理的征地补偿和赔偿机制。还有一个重要问题，就是要拓展城镇建设的用地空间。土地是城镇化发展的空间支撑，在国家严格土地管理制度框架内，应当按照规范管理、节约经费、不撞红线的原则采取综合措施为城镇建设拓展用地空间，解决目前城镇建设用地严重短缺问题。为此，就要对相应的土地制度、管理制度进行改革：一是强化推进城市化建设过程中城镇用地保障，加快土地制度改革，加快农村土地结构改革，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权的登记办证工作。二是规范农村土地承包经营权流转。三是规范农村的土地整治工作，统筹规划，因地制宜，实施综合整治。四是改革征地制度，逐步缩小征地范围，细化国有土地使用制度。五是科学编制、严格实施土地利用总体规划，要使土地利用总体规划与城乡规划、产业规划全面衔接。六是为城镇化发展提供优质高效服务，进一步简化审批要件和审批过程。<br/> 关注城镇化进程中的农民工市民化问题 <br/> 张成智（河南省扶贫开发办公室主任）：改革开放以来，我国经济高速发展，城市也在高速发展，这些成绩的背后是大量的农民工在支撑。农民工市民化是伴随着工业化和城镇化以及农业现代化的必然趋势。当前城镇化中的主要问题在于农民市民化难，还有社会保障难、住房难、就医难等等，农民工很难享受到市民待遇。这些问题的存在，不仅影响城镇化的进程，而且会影响城镇化水平的提高，还会带来城市的不和谐。针对这一问题，要因地制宜，分类施策，按照十七届五中全会的要求，积极稳妥地推进城镇化和农民工市民化。一是要大力发展产业，没有产业支撑尤其是二、三产业支撑，城镇化、农民工市民化等都只能是空话。二是要大力培训农民工特别是新生代农民工，让他们以高水平的技能来就业。这就需要创新当前的培训机制，整合资源，加强对农民工的培训，提高农民素质，培养适应加快经济发展方式转变要求的劳动力。三是以落实公民平等权利为核心，完善对农民工的基本公共服务。当然这要有一个过程。四是完善中央和地方各级政府为农民工提供公共服务的公共财政体系。应该在人口大省、劳动力资源大省或者流入地大省，探索建立一种有利于为农民工提供保障的机制。五是要推进住房改革，解决农民工住房问题。六是要加强户籍制度改革。这是一个最关键的问题。户籍制度改革，全国各地都在探索，应当允许有条件的地方取得一些突破。<br/> 城镇化是一个综合性的大课题 <br/> 刘华（上海市人民政府法制办公室主任）：城镇化是一个大课题，我谈四点想法：第一，城镇化的推进首先应当控制节奏。全国城镇化率已经达到46.6%，当前应该是稳妥地推进，因地制宜，实事求是，不定指标。“十二五”期间城镇化推进到什么程度？《建议》中没定指标，我觉得中央是非常明智的，这表明我们的决策层对这个问题有非常清醒的认识。第二，城镇化的需求要与城镇化的资源相匹配。有的地方有强大的需求，但没有相应的资源匹配，这种情况下，步伐就应该慢一些。急于求成，搞出来的肯定是低水平的城镇化。第三，城镇化建设应当选择一个有效的模式。国外城镇化的进程已经证明，城镇化的建设一定是联动发展的，它有两种模式是值得借鉴的：一是建设卫星城，形成以大城市为中心的大都市圈；二是这种小城市或者中型城市的发展一定不能孤立发展，要形成群、形成链，但需要站在全国发展大局的高度整体统筹。第四，城镇化的建设要保证质量水平。城镇化的本质是人的聚集，人聚集起来的过程是希望生活更美好。比如说广大农村，如果要进行城镇化的话，不是都要搞一个城镇，其实农村搞现代农庄、现代农场，使农民变成农业工人，也是一种城镇化模式。城镇化是一个综合性的大课题，涉及到社会方方面面，但是有几个关键制度可能要早做筹划，比如人口政策、社会保障、教育、医疗、环保等。<br/> 中国特色的城镇化是一个系统工程 <br/> 浦再明（上海市发改委巡视员）：城镇化是一个系统的发展进程，要强化对这个系统的战略性认识。一是高度重视城镇化进程中的空间整合和空间战略布局，搞好全域空间战略统筹，实行整体发展战略。在区域之间应该有比较好的城镇体系，城镇化不只是特定区域的城镇化，应该是自然、协同、演化的过程，同时也应当是均衡发展，组合式的发展，网络化的发展。二是重视城镇化进程中的战略规划。要搞好全要素空间的战略统筹，这是整个经济社会发展的整体战略统筹问题，以此来防止城镇化过程中的失衡和粗放城市化问题。中国的城镇化也有转变城市发展方式的问题，要从空间、人口、经济、社会、生态五个要素怎么协调演化来认识这个问题。虽然我们通过城乡一体化来推进城镇化，但要处理好城镇化和城乡一体化的关系。城乡一体化和城镇化是有区别的，城乡一体化和城镇化都是经济发展到一定阶段的产物，但是城乡一体化是一个系统演化的过程；城镇化主要突出空间格局的变化。三是推进城镇化要体现文化元素。过去上海也做过一些探索，探索怎么建设好城市，探索如何在不同的发展阶段，根据资源环境禀赋的不同和区域条件的差异，因地制宜，差异化发展，形成不同的城镇化发展之路。总之，我们一定要从战略系统高度来探索中国特色的城镇化道路。<br/> 中国特色的城镇化应关注的几个问题 <br/> 李庆文（中国能源报、中国汽车报社社长 总编）：关于中国特色的城镇化，我认为以下问题是必须关注的。第一，中国的城镇化发展必须尊重世界或者说人类城镇化的一般规律，但是又要有中国城镇化自己的特色。第二，要强调政府的作用，但应处理好发挥政府作用和发挥市场机制配置资源基础性作用的关系。在城镇化进程中，政府应发挥怎样的作用？我觉得中央这次的《建议》是有分寸的，提的是推动城镇化和加强对城镇化的管理。推动和管理怎么解读，是不是强调主导，我认为不是。究竟是政府为主导还是市场为基础，这个问题还有待于我们进一步探索。第三，城镇化会不会造成资源和能源的供应体系更加脆弱，国民经济的基础战略产业禁不住风浪，这也是值得我们思考的问题。关于这个问题有两点感受：一是在城镇化过程中，对汽车产业怎么看？我认为我们还没有准备好城镇化与汽车社会的到来。事实上城镇化过程就是汽车产业大发展的过程，中国城镇化水平高的地方，都是汽车产业最发达的地方，珠三角、长三角、环渤海经济区，正是中国汽车产业最发达的地区。二是城镇化研究中有一个遗漏，遗漏了对能源的关注。我认为中国的城镇化与西方发达国家的城镇化最大的不同，在于对能源获取的方式要发生根本性的变化。城市文明程度的高低决定于能源获取水平的高低。现代城市最时髦的，是宜居城市，环境友好型城市，宜居和环境友好都和能源有关系，北欧著名的城市都是用的太阳能，可以自我循环，这样的城市是人类最推崇的。<br/> 城镇化进程中如何看待高房价和房产保有税问题 <br/> 刘启（中国新兴建设开发总公司副总经理）：我国目前正处于城镇化的快速发展阶段，也正处于城镇化发展的关键时期。我认为，征收房产保有税并不能像流行观点盼望的那样起到降低房价的作用，反而会进一步提高房价，并且带来租房价格上涨等问题。怎样征税才能解决实际问题呢？根据研究，第一，针对住宅商用的房屋征税，通过征税，把商业用途挤占的住宅供应释放出来，必然起到平抑市场作用。第二，对持有经济适用房、廉租房后再买房或者收入超过政策扶持标准的人征税，直到其享受的政策房被政府回购为止。第三，对小产权房征税。我国小产权房是历史原因造成的，如果强制拆除既不现实也造成很大浪费，更加合理的办法是就地利用，把它视为政策房，加大税收调节力度，既遏制了购房需求，又利于解决无房户的居住问题。第四，对拥有宅基地人群买房征税。为了国家战略安全，必须保持18亿亩的土地耕地，城镇化进程中，农民进入城市居住后就应当把宅基地释放出来复垦，保障我国的土地安全。第五，对外国人买房征税。外国人在中国买房享受了中国国家的公共资源，他们不是中国国民，无权无偿使用，应当给予补偿。同时为了保证公平，如果购房外国人士成为了中国纳税人，可以考虑减免折抵。按照以上方式征收物业税，以补贴保障无房户，不会与物权法相冲突，同时让全社会福利共享，有利于和谐社会的建设，有利于解决城镇化过程中出现的高房价的矛盾问题。<br/>打破城镇化发展过程中<br/> 的固化利益结构 <br/> 李铁（国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任）：就我国国情来看，城镇化是一个任重而道远的过程。由于几十年经济发展形成的城乡二元公共服务结构，不同群体利益相对固化，农村群体很难通过单纯的人口流动融入城镇，城镇也很难为流入的农村人口提供相对公平的福利政策。因此，有人提出了城镇的承载力问题，认为，相对某一城市来说，其水、土地等各种资源的承载力是有限的，不可能通过绝对的公平来吸纳外来人口。对此，我认为，首先应该弄清楚几个问题。 第一，主城区和行政管辖区是两个不同的概念。中国的城市是行政管辖区，不是城市的主城区。譬如，北京是一万多平方公里的行政管辖区，北京市即使朝阳区也是有城市有农村的地方。所以理解中国城市的时候一定要弄清是主城区还是城市的管辖区。第二，城市的承载力是主城区的承载力还是管辖区的承载力。通常管辖区的承载力要远远大于主城区的承载力，不能将两者混为一谈。我们在控制城市发展规模的时候，是控制主城区的发展规模还是控制城市管辖区的发展规模，这恐怕是我们研究问题的一个非常大的误区。第三，中国的核心城市拥有十分优越的行政资源和市场化优势，可以利用核心城市地位，举办各种大型的公共工程和市场化的工程。比如北京可以举办奥运会，上海可以办世博会，可以建迪斯尼乐园。这种优势一定会吸引大批外来人口涌入寻求更多的就业机会，这是经济发展的自然趋势，外力无法阻挡。第四，核心城市发展必须要面临接纳人口的考验。很多城市都制定了高端人才的吸引计划，而高端人才的引进势必需要普通人才的配合。城市不是某一个群体单独所拥有的城市，是各种不同类型、不同收入、不同的智力差别以及不同来源构成的，就像一个森林，有大树，有灌木、有小草，是一个整体空间，而不可能仅仅是大树。这也是城市化发展所面临的非常重要的一个现实。打破目前的利益结构，一方面需要中央政府的决心和勇气，另一方面也需要这些大城市的人、中心城市的人，能够放弃自我利益，欢迎农民进入城市。只有这样，才能带动经济的整体发展。但这是一个艰难的过程。<br/> 中国特色城镇化道路的几个特点 <br/> 向春玲（中央党校科社部教授、博士生导师）： 中国特色城镇化道路的第一个特点就是转移农村劳动力规模巨大。历史上还没有哪一个国家在城镇化过程中需要把几亿农业人口转移到城市来。目前我国的城镇化率是46.6%，有6.2亿人口已经进入城市。根据估算，要到2030年，我国才能基本上完成城镇化。第二个特点，城镇化过程中，我们要依靠两种力量，政府的力量和市场的力量。这是因为，城镇化首先是一个经济现象，要完成产业以及依附在土地上的农民向工业产业转移；同时它还是涉及社会政治文化等等方面的社会工程，在这个过程中，仅仅靠市场化推动城镇化，会有一些失灵的地方，需要发挥政府的力量。政府要在解决进城农民工的社会保障和公共服务方面发挥作用。第三个特点，中国城镇化要走以人为本的城镇化道路。我们所说的城市化的本质是人，是人的城市化或者人的现代化，要提高人们的生活水平和人们的幸福感，过上更加体面、更加有尊严的生活，进城的农民能在城市里享受到跟城市人一样的待遇。第四个特点，中国的城市化要走资源节约型的城市化道路。城镇化过程中需要城市规模不断扩大，要大量占用土地，我们的土地资源是非常有限的，要在城市发展、城镇化率不断提高的同时保护耕地，保障粮食安全。中国特色的城镇化一定要真正落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型的社会。
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