富阳专委会制度的实践与探索

中国老秘 发表于 2009-7-12 21:23:08

大部制语境下的地方政府管理创新


----富阳专委会制度的实践与探索


徐卫东

【提要】十七大报告为未来行政管理体制改革指明了方向，其中提出要探索实行职能有机统一的大部门体制，这为地方政府管理创新提供了一定的制度空间和新的机遇。本文通过对富阳市探索和实践一年多来的专委会制度进行详细的考察分析，从缘起、特点、运作机理及效应入手，分析评估了这一类似于大部制的政府管理机制的创新成果，总结和归纳了它对地方政府管理创新一些借鉴和启示意义。文章认为通过地方政府的大胆创新，地方政府探索大部制的改革是有一定潜力空间的，富阳专委会制度的实践经验也表明这一创新模式今后可以为全国县市级政府推行大部制的改革起到一定普适作用。
【关键词】
大部制
政府管理创新
专委会制度
富阳

一、引言
党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。


所谓大部门体制，或称大部制，是市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn1" target="_blank"></a>这种大部门体制，实际上是要实现不同部门在公共管理过程中决策权与执行权的分离，要求在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相同的事项，相对集中起来，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交*、政出多门、多头管理，从而减少部门、机构的数量，达到提高行政效率、降低行政成本的目标。它的实质是一种权力结构的重构，政府运行体系和运行机制的一种重新确立。


按笔者理解，大部制改革属于政府条块结构的创新，它要解决的是不同工作部门间分工与协调关系的问题。美国学者卢瑟·古利克(Luther Gulick)曾对分工和协调的关系问题有过精辟的论述，认为分工是必要的，同时在明确分工的基础上，应采取积极有效的方式进行协调<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn2" target="_blank"></a>。结构—功能主义认为,事物的结构决定其功能,合理的结构才能产生良好的功能。国内也有学者根据英国上世纪90年代末的“联结政府”改革，提出了“内联”式的政府治理结构。<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn3" target="_blank"></a>他们的基本思想就是通过优化整合政府资源，再造工作流程，建立起完善的公共治理结构，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，达到“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”得目的。<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn4" target="_blank"></a>

经过几次行政机构改革，我国现有的政府组织架构与计划经济时代相比，已有了很大进步，但与成熟的市场经济国家相比，依然是“小部门体制”模式。部门设置分工过细、职能交*、对接不清、空间模糊、原则失落、监督乏力、相互推诿、有利就干、无利就躲等问题依然突出。特别是很多地方政府在机构设置上过于繁复，职能不清，一些地方往往突破编制，擅自增设部门职位，不仅导致行政经费增加，更使得推委、塞责、掣肘等现象愈演愈烈，好的民生政策难以落实，部门利益化的趋向更为严重。如何根除地方政府部门的权力碎片化导致政出多门、敷衍塞责等行政弊端，显得尤为必要和紧迫。中央的大部制已给地方政府体制改革创新起到一个“标杆”作用，探索基层大部制的运作方式和方法已成为当下地方政府创新与实践的重点内容。<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn5" target="_blank"></a>、<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn6" target="_blank"></a>
未来政府行政改革中特别是地方政府面对错综交*的权力如何重构？政府运行体系和机制怎样重新确立？如何进一步探索建立决策、执行、监督既相互协调又制约的行政运行机制，避免部门“一身三任”的弊端，实现决策科学、执行顺畅、监督有力？富阳市在政府改革中推行了专委会制度，这实际上正是大部制在地方政府行政管理体制改革中的一次有益创新和尝试。为此，本文以富阳专委会制度为案例，在深入调查研究的基础上，对专委会制度的运行机理和成效进行了实证分析，从而对地方政府创新体制机制中应该值得注意的问题，以及地方政府来如何创新行政组织架构，提高组织效率提供一些借鉴和经验启示，同时也为大部制在县市级地方政府中的推广和适用提供一些探索性思路。
二、富阳实践：专委会制度<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn7" target="_blank"></a>的模式及其评估
（一）专委会制度的缘起及特征
富阳市位于浙江省西北部、富春江下游，属杭州市所辖的县级市。总面积1831平方公里，辖15个镇、6个乡、4个街道，户籍人口63.6万人。2007年实现生产总值289亿元，人均GDP达到45291元，财政总收入38.76亿元，综合实力居全国百强县（市）第30位。富阳已完成从计划经济到初级市场经济的转变，并从农业经济步入到工业化中后期的转变。但是与蓬勃发展的市场经济不相适应的旧的政府运行模式已越来越制约县域经济的进一步发展。<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn8" target="_blank"></a>
为了更好的推动富阳新一轮的发展，富阳在创新政府管理机制方面作了大胆的尝试和有益的探索。从一开始的加强政府投资项目管理，形成“三个统”（计划统定、财力统揽、监管统一），到后来逐步建立和完善“六个一”的政府运行新机制，也曾设想过成立“十二个大”的委员会和部门，可以说探索过程经历了三个阶级。
2007年4月28日，经过对全市上上下下反复征求意见，富阳市出台了《中共富阳市委关于建立市四副班子重大事项协调运作机制的意见（试行）》和《中共富阳市委、富阳市人民政府关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见（试行）》，构建起了“4+13”的运作机制。
所谓的“4+13”就是把市四套班子的分工负责与合作共事有机统一起来，把现代政府的统筹整合理念与传统的部门分工体系有机结合起来。“4”是指从四套班子层面，建立起“工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组和决策咨询委员会”等四个机构。“13”是指从政府层面，建立“计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会、运动休闲城市委员会”等13个“专委会”。<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn9" target="_blank"></a> 
“专委会”是富阳市政府为了统筹整合行政资源,协调部门力量的统筹协调执行机构。它分别由一位副书记、6位副市长分别担任专委会主任，组成部门包括各职能相关的局、委、办等。（见表一）为了保证专委会发挥出统筹协调的作用，赋予了专委会两大职能：一是进行决策前的调研，对本委员会职权范围内的重大事项提供具体决策意见；二是进行决策后的执行，协调、检查、督促落实市委市政府的重大决策。这一新机制的基本特征是：


1、政府职能上的整合与转型。这是专委会制最显著的特征。政府为履行特

定职能而存在，部门只是职能履行的载体或责任主体，政府机构设置、关系模式、运作方式和管理手段的发展变革，无不受到政府角色定位和职能结构的影响，并服务于有效履行职能这一目标。专委会设立的13个机构是“虚拟”的，它不是在体制上，而是在机制上进行创新，它没有进行机构改革，没有涉及到部门的调整和人员的增减。也就是说没有做“加减法”，而是通过“乘除法”来实现政府职能的有效整合与转变。组建“专委会”的要求是政府在职能上实行“部门综
合牵头协调负责制”：重心下移，权责一致，归口办理；“坚持一事一个部门负责”：每个“专委会”、每项重点工作的推进，都明确一个责任市领导和一个责任部门，做到上下对口，左右衔接，相对成块、充分授权，职责对称、高度一致，实行扁平化管理，在机制上对权力结构进行重组。



表一：13个专委会各部门组成情况

<table class="t_table" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td width="158">各专委会名称
</td>
<td width="368">涉及的主要政府部门
</td></tr>
<tr>
<td width="158">计划统筹委员会
</td>
<td width="368">发改局、财政局、国土局等
</td></tr>
<tr>
<td width="158">规范统筹委员会
</td>
<td width="368">规划局、发改局、国土局等
</td></tr>
<tr>
<td width="158">公有资产管理运营委员会
</td>
<td width="368">财政局牵头、市府办、发改局、国土资源局、经济开发区等
</td></tr>
<tr>
<td width="158">土地收储经营委员会
</td>
<td width="368">国土资源局牵头、市府办、发改局、财政局、规划局、监察局、审计局、公共资源交易中心等
</td></tr>
<tr>
<td width="158">体制改革委员会
</td>
<td width="368">发改局等
</td></tr>
<tr>
<td width="158">社会保障委员会
</td>
<td width="368">劳动保障局、民政局、总工会、残联、发改局、财政局等
</td></tr>
<tr>
<td width="158">工业经济委员会
</td>
<td width="368">经贸局牵头、市府办、外经贸、发改、财政、国土、规划、开发区、国税、环保、工商、安监、质监、供电、科技、统计、人民银行等
</td></tr>
<tr>
<td width="158">环境保护委员会
</td>
<td width="368">环保局牵头、市府办、发改局、经贸局等17个单位
</td></tr>
<tr>
<td width="158">重大工程建设委员会
</td>
<td width="368">重点办牵头、规划局、交通局、建设局、320环线外移指挥部、鹿山新区推进指挥部等 
</td></tr>
<tr>
<td width="158">城乡统筹委员会
</td>
<td width="368">农办、建设局、国土、“百千”办、新农村建设办等
</td></tr>
<tr>
<td width="158">社会事业发展委员会-
</td>
<td width="368">文化局、教育局、卫生局、体育局、计生局、科技局、电视台、文化广播新闻出版等事业单位
</td></tr>
<tr>
<td width="158">现代服务业发展委员会
</td>
<td width="368">发改局、工商局、经贸局、统计局、建设局、民政局等
</td></tr>
<tr>
<td width="158">运动休闲城市委员会
</td>
<td width="368">体育局、旅游局等
</td></tr></tbody></table>通过这种“神变形不变”的机制创新来实现生产关系与生产力的统一，上层建筑与经济基础的适应，并逐步淡化部门概念、强调工作理念，打破部门壁垒、增强整体合力，从而达到从最初的权威整合到竞争整合最后到合作整合的目的（见表二）。这与中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的“理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间的协调配合机制”的精神是一致。

<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>独立的目标

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>事不关已冷漠无知

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>彼此独立

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>各自为政

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>碎片化的目标

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>争功诿过

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>损人利已
消极对待

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>彼此猜忌

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>共同的目标

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>群策群力携手并进

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>信任与默契

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>合作无间

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>表二：专委会制工作理念转型的方向

</td></tr></tbody></table>
2、机构关系上的合纵与连横。各专委会在纵向之间，建立“发改一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”的“六个一”管理制度，以体现计划的统筹力、土地的调控力、规划的导向力、建设的推进力、财政的保障力、监管的约束力。
所谓的“发改一个头”，指经济社会发展计划及总体规划，所以建设项目的立项和审批，都由发改局牵头。严格按富阳市《建设项目投资管理办法》操作，成立重大项目前期办公室，加强对项目的可行性研究，从单一的审批项目转向制造项目、包装项目、推介项目。所谓“土地一只口”，指国土部门对全市所有土地实行“七个统一”管理：即统一公布公示、统一规划选址、统一征用补偿、统一确定地价、统一签订合同、统一收缴地价款、统一验收管理，抓好规范用地、集约用地、保障用地。所谓“规划一张图”，指突出规划的龙头地位和作用，以城市规划统揽全市建设，遵循规划在先、规划超前、规划完整、规划严肃、规划有效的原则，加强规划的执法，形成良性循环、持续发展的规划调控机制。所谓“建设一盘棋”，指根据土地、资金等要素供给情况，通盘安排年度社会事业建设项目的盘子，按照轻重缓急，分清建设时序，统一章法步骤，整体推进全市重大项目建设。所谓“资金一本账”，指财政部门统一管理和监督部门、乡镇预算内外资金的使用，搭建投融资平台，统筹政府财力，集中力量办大事。所谓“监管一条龙”，指以招投标中心和专业审计分局为主体，整合效能监察投诉中心和监察局的力量，对招投标工作和重大工程建设的事前、事中、事后，实行全方位、全过程、全覆盖的立体式监管，确保阳光操作、规范有序。
横向之间，形成“大计划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大规划、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管”等“十二个大”的工作格局，做到“统分结合、有分有合，协调配合、形成合力”。有分是为了有合，形成更大的合力，所以是为统而分，不是为分而分。统筹整合，才能有序高效，否则各自为政，必然散沙一盘。
3、运行中的决策、执行、监督相协调。“4+13”的机制创新体现了决策、执
行、监督相协调，形成了较为完整的系统，大的决策系统就是四副班子层面的“4”，小的决策系统和整个执行系统就是政府层面的“13”，监督系统就是“十二个大”中的大监管体制。事实上，通过“专委会”的运作，把部门分散的决策权（包括局长以及科室长的决策权）更多集中收归到了“专委会”，上升到了政府的层面，这样，不仅可以大大增强决策的统一性，同时有效地改变了部门既是决策机构又是执行机构带来的弊病，相对实现了决策和执行的分离，专委会主任只负责结果,行政执行主管则负责产生。2008年2月，富阳市相继出台了《关于开展“部门服务基层、推进效能革命”活动的实施意见》和《富阳市效能问责办法（试行）》、《富阳市机关效能建设考评办法（试行）》等文件，开展“效能革命、责任风暴”，探索健全“大党建、大纪检、大作风、大效能”格局，其目的就是进一步构建大监管体制，并且把人大、政协的监督也纳入到纪委的行政效能监察中来，把专门监督和社会监督、民众监督、媒体监督等各种监督资源相结合，形成监督合力，增强监督实效（见表三）。





















<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

咨询机构

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

决策机构

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

咨询机构

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

监督机构

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

专委会

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

专委会

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

职能部门

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

职能部门

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

职能部门

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

职能部门

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>监督

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>监督

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>建议

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>建议

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>…

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>协调

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>…

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

议事机构

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>协调

</td></tr></tbody></table>


表三：专委会制权力静态结构模式

注：议事机构由工业化战略领导小组、城市化战略领导小组和作风建设领导小组组成，只议事不决策；决策机构由市委常委会或市委常委扩大会议以至四副班子联席会议行使；咨询机构由人大、政协牵头，市内外专家组成；监督机构由市委市政府督察室、纪检委、人大、政协、审计局及媒体、社会公众等组成。

（二）初步评估：专委会制运作方式和成效
首先通过计划统筹委员会的运作，根据项目审批、政府财力、土地供应等情况，确立年度全市计划任务，然后根据轻重缓急，在年初把资金、土地统一切块给各“专委会”，由各“专委会”全权负责。
在具体运作过程中，通过五个机制即“议事决策规则、目标责任体系、行动计划方案、长效工作机制、考核奖惩方法”等来确保专委会运作机制的正常运转。所谓议事决策规则，就是对“专委会”的运作方式、工作模式、议事规则、审批程序，做出制度性安排；目标责任体系，就是每年年初下达年度重点工作任务，按照新机制的分工，明确责任领导、牵头部门、配合单位、工作进度、工作标准；
行动度计划方案，就是对重大工作制定三至五年的行动计划；长效工作机制，主要通过“三制”即“报表制、例会制、督查制”来实行，报表制要求每项重点工作都以报表的形式，定期向各“专委会”和市委市政府报告；例会制就是每个机构定期不定期召开例会，沟通协调，推进工作；督查制就是强化对工作推进的督查；考核奖惩办法，就是充分发挥奖惩的“指挥棒”作用，让干得好单位和工作人员、既得分、又得奖，既得名，又得利。（具体运作流程见表三）
通过一年多的探索和实践，“专委会”已显露出现代政府创新管理的运作机制，其核心的全面协调权作用逐步得到发挥，成效明显，主要表现在以下几个方面：
一、权力得到整合、决策更加科学
专委会在设计时充分考虑到了总体的统筹职能和权力的设置，把决策权更多的放在四套班子层面上，形成团结、统一、协调的“一个党委、三个党组”模式，

















<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

筹备例会

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

实施例会

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

各专委会




</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

提出意见

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

分析评价检查总结

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

完成报表计划

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

市府办

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

监督机构

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>No

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>Yes

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

计划方案申报

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

通知有关单位

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>绩效评估

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

修改计划

</td></tr></tbody></table>
<table class="t_table" style="WIDTH: 98%" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td>

申批通过

</td></tr></tbody></table>





表三：专委会运作模式流程示意图

设置了决策咨询委员会，让人大、政协，市内外专家提前参与进来，整合了全市决策资源，避免部门单打独斗，各自为政或某个人单独决策的弊端，从而使决策更加科学、民主、合理。如编制《富阳市发展战略规划（2007-2030）》就是通过全市上下广泛参与，深入讨论，党委、人大、政府、政协，市内外专家参与决策并形成的。
二、职能得到优化，运转更加协调
专委会最大的功效就是突破了部门的狭隘利益，打破了部门之间的壁垒，实现了各部门的统筹整合。政府职能通过各专委会的设置得到进一步整合和优化，极大的降低了协调成本，提高了行政效能。也就是通过淡化了部门的一个概念，强化了一个工作的理念，从而实现了资源要素的统筹整合。实现了一个部门力量的集中使用，进而实现了政府效能的大大提高。（见案例1-1）
三、责任得到落实、执行更加顺畅
专委会在整合职能的同时，又整合了权责，形成部门间和层级间合理的权责构成。各“专委会”主任履行“一岗双责”的职能，即抓人、又抓事，并通过开展“效能革命、责任风暴”，着力抓好二级目标责任分解、权力清单、流程再造、绿色通道、科长工程等活动，来解决权责一致的问题，通过效能革命来抓执行力的问题。这样一来，通过各专委会来加强执行过程中的沟通、协调、督促和检查，一些矛盾和问题在专委会层面就可以早发现、早协调、早解决、早落实。（见案例1-2）

<table class="t_table" style="WIDTH: 516px" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td width="516">案例1-1：城乡统筹委员会整合“三农”职能，为民办事的情况
市洞桥镇里仁村小坞自然村有180多户村民，在1991年的时候，村里遇到过一次大面积的山洪暴发，倒塌了很多房子，之后几年也陆续发生过泥石流，虽然村里人都有搬家的心思，但很多事情村民心中都没谱：建新房大约需要10余万元，虽然国土局答应每户给两万元地质灾害治理补助金，但其余大部分的钱又该到哪去筹集？往哪里搬？原来的房子又该如何处置？这搬迁的事，一拖就是10多年，一直没有实质性进展。2006年3月，小坞村被确定为地质灾害重要防治区域，市政府建议整村搬迁。搬迁涉及很多部门，包括国土、建设、水利、环保、农办等，又由于涉及各种细节问题，搬迁工作仍然难以完成。2007年4月，通过城乡统筹委员会将所有相关的部门召集起来开协调会，当场能解决的问题当场拍板，不能解决的问题，由相关部门负责承包完成。在整合了几个部门原先掌握的相关资金后，城乡统筹委员会给了小坞村的每户搬迁户6万~7万元的补助， “拖了10多年，终于能够解决了！”。
</td></tr></tbody></table>

<table class="t_table" style="WIDTH: 516px" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td width="516">案例1-2：重大工程建设中的责任落实，执行顺畅的情况
在鹿山街道和春江街道之间的富春江上建造一座大桥，一直是富阳市民的强烈愿望。2003年鹿山大桥工程就已经启动了前期工作，当时负责此事的是富阳市交通局。但建一座大桥显然不是交通局一个局的事，仅靠一家单位很难将前期的各项工作做齐、做快，因此，该工程曾一度陷入僵局。重大工程建设委员会成立后，鹿山大桥工程走了一套新程序———时间明确、计划倒排、过程控制、目标管理、分工落实、责任捆绑、结果验收、考核奖惩。按照新的工作理念，将这个项目所有要做的事情全部列出来，然后将任务一一分解给相关责任部门，谁干什么，什么时候干完，都有明确指标。4年悬而未决的工作，在重大工程建设委员会成立后，8个月就完成了所有前期准备工作。2007年11月25日，鹿山大桥顺利开工。
</td></tr></tbody></table>
四、资源实现统筹，成本更加节约
通过组成的计划统筹委员会，把政府的各类计划统筹起来，包括经济发展计划、社会发展计划、土地供应计划、资金收支计划等，根据轻得缓急来排定计划，避免了各自为阵。在政府投资项目管理上，把规划、计划、土地、资金统一起来，按照各类规划来安排年度计划，把项目、土地、资金、折迁全部串联起来，形成完整的政府投资链条，防止规划归规划、立项归立项、建设归建设，筹资归筹资、供地归供地等情况，使全市的公共资源得到合理的统筹，政府成本的得到优化配置，同时也较好的节约了行政成本，提高了财政资金的运行效率。（见案例1-3）


<table class="t_table" style="WIDTH: 528px" cellspacing="0">
<tbody>
<tr>
<td width="528">案例1-3：公有资产管理运营委员会构筑大财政，节约行政成本的情况
以前富阳市级机关事业单位61个部门的房产、地产按较低评估价值达14.7亿元，有的部门还出租房屋。从2008年1月1日起，机关事业单位的地产、房产移交给专门成立的公共资产管理中心，经营性用房出租租金由管理中心负责收取，上缴市财政。为了使政府资产效益最大化，市财政在银行设立了专户。166个独立核算单位的资金全部存入该银行专户，由公资委委托市财政局统一管理、盘活、使用、支配。这些资金归口管理，提高了透明度，并且有效利用和调度了政府的各种财政间隙资金，发挥政府存款资源价值，减少了债务，节约了行政成本。如果今年政府项目全部实现，光利息就可节省2亿元。
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（三）成效的原因分析
富阳这一创新政府管理机制的举措，通过一年多的探索和实践之所以能表现出良好的运行效果和社会反响，笔者认为原因有以下几个方面：
1、从专委会性质上来看，充分体现了科学发展观的设计理念。13个专委会的总体职能设置落实了科学发展观第一要义的“发展”，贯彻了作为核心“以人为本”，也体现了作为根本要求“全面协调可持续”和作为根本方法“统筹兼顾”，是县域层面行政体制改革对科学发展观进行界定的初步尝试。


2、从专委会的功能来看，13个专委会符合现代化政府管理的新趋势和新要求。从专委会的功能及运行机理来分析，符合中央大部制的设计理念，具备了现代政府管理的回应性调适的功能、总体性统筹的功能、系统性集中的功能、制约性协调的功能、总揽性分别的功能。

3、从改革创新的思想认识上来看，适应了我国新一轮行政体制改革的趋势。专委会制度的创新具有较强的主动性和前瞻性，有较强的理论研究和前期准备。这充分反映在富阳新一届领导班子执政两年来经常从城市竞争力的角度，从周边及其他地区为参照标杆来分析和看待政府管理、并以此来激活自身的竞争意识、忧患意识和危机意识，对行政改革的紧迫性有较强的自觉意识。<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn10" target="_blank"></a>
4、从改革创新的路径选择上来看，体现了循序渐进、平稳过渡的原则。这一创新从比较现实的考虑出发，并不对原体制进行大刀阔斧的正面剖解，没有机构调整和人员的裁减，而是通过政府体制机制的创新来系统的解决职能、机制、行为、作风等方面存在的问题，也就是说，不做“加减法”(部门裁撤及编制整合)，只做“乘除法”（合纵连横、职能归并)，在体制外进行培育试验，却达到了职能整合、运转顺畅、内和外顺的目的，是一种成本低、风险低、效率高、成效稳健、易达共识的路径选择。
5、从改革创新的制度空间来看，专委会制留下了一定的改革创新空间。它较好的解决了延伸性创新的问题，对下一步实体性的体制改革的推行和适用留下了空间和准备。“政府管理创新的意义不仅仅在于它突破了传统的体制框架，更重要的是它是可持续性的，是能够推动社会发展的政府治理新形式”。因此笔者认为无论是在制度上还是在实践上，如果没有可持续性，创新性体制机制的安排就是短视的、没有生命力的。
6、上级政府的支持鼓励和民间的推动。富阳这一创新政府管理的新举措得到了上级政府的鼓励、支持，以及广大干部的主动精神与创新意识和对大多数领导干部对权力、责任的认识是分不开的。社会层面民主意识的普遍增强，学界的关注也对专委会制度产生了一定的推动作用。
三、专委会制度存在的问题及完善思路
由于专委会制度作为县域政府管理方式和机制创新的一种新探索，推出时间短，实践运行时间不是很长，很多方面目前还处于探索试验阶段，因此也存在需要进一步解决的问题，这些问题同时也是下一步改革和创新的难点所在、关键所在。
（一）专委会这一新机制的社会认同问题。目前一些部门对探索“大部门”运作体制认识上还不够到位，有些干部群众对它的重要性和所肩负的使命在认识上存在偏差，陈旧的行政理念和行事逻辑还在作祟，而且职能整合的面越广，所触及的部门利益越多，如何有效的抵制和消除来自各方面的干扰和阻力这是一个迫切难题，如专委会制度在施行初期，在41个市级机关中就有部分单位对政府的协调管理存在消极对待甚至对抗等现象。
（二）专委会从虚拟转向实体所带来的问题。由虚变实牵涉到许多问题，涉及到从表层到深层、从职能到体制、从当前到未来的一系列问题，如何处理好机制创新-体制创新--政治革新的关系是一个巨大考验。专委会采取了以机制创新来代替行政改革从而部分解决体制问题的做法,这实际上只是起到了缓冲矛盾的作用,但并不能最终解决矛盾。专委会的创新只能暂时性的解决政府协调能力的提高,目前尚无法完成重塑地方政府政治改革的使命。专委会如何从一个虚拟机构走向实体机构，这牵涉到实质性的体制改革，需要中央政府自上而下政治改革策略。因此笔者认为富阳专委会制的改革创新某种程度上也会使我国地方政府民主制的问题更加突出和关注。
（三）专委会的规模和职能边界问题。目前各专委会组成部门多而杂，给专委会的协调带来一定的难处，同时也不利于各组成部门的分工、沟通和协作。专委会管理幅度将变大，原有的市长－分管市长－各局长－科长的管理层级在专委制下显得链条过长。因此必须考虑专委会规模大小适宜的问题、管理幅度与管理层次之间的问题、职能边界如何到位的问题。不仅要改革政府架构，也要改革党政架构，更要在社会组织架构方面有所体现，特别是在向公共服务型政府的转变上有所体现，只有这样才能体现县一级政府的现代治理模型。
（四）专委会的运作机制的细化和制度化问题。
各专委会对组成部门协调方法单一，缺乏具体可操作的制度和规则。部门内部协调的程序，部门之间关系如何协调以及协调规则、制度如何细化的问题，特别是决策、执行、监督的配套制度和程序细则还没有及时的制定出来。只有各种规则、程序、制度的细化出台才能使专委会制不仅仅停留在“物理变化”层面，而产生实质性的“化学变化”。
专委会制度如何进一步完善和创新，笔者认为应着重抓好以下几个方面：
（一）寻求专委会制度改革的持续动力是前提。一方面要尽可能利用这次国务院机构改革所提供的改革空间和改革资源，有条件的话尽可能的争取新一轮行政体制改革试点，为基层大部制改革探路；另一方面还要不断保持和提高改革创新的有效性，在成功的方面要进行强化，用新机制的更大成效来取信于干部群众。同时还要加大宣传教育，在干部和群众的思想观念上的进行教育和重塑，培育公民意识、责任意识与团队精神，特别是强化机关干部的“协作、互助”的团队意识，通过团队学习，参与公共项目，努力消除他们头脑中的各种各样的权力本位思想和特权意识。
（二）坚持专委会制度改革的整体性是关键。在目前的环境下，任何一种单项的、局部的改革措施离开前后左右的关联互动将难以产生预期效果，甚至积极效果也可能很快被抵消。因此，专委会必须从总体上加以考虑，加快由虚到实的步伐，掌握好进度和节奏，将改革的系统配套、组织重建、流程重构、职能转变和管理方式更新有机的结合起来，形成一条从理念到方法到制度的完整创新链，实现行政体制改革的整体性创新，建立起系统的、平衡的、具有更多新质的、完全适应新行政环境的行政体系，同时也应建立起对创新的评估和反馈体系。
（三）完善专委会制度的体制和运作规则是重点。首先要进一步完善专委会的内部管理机制。在机构内部上提高效率，应该在“例会制、督察制”的基础上，再赋予一些加强统筹力和协调力的职权和措施；其次要完善专委会的外部协调机制。在机构外部功能和目标上体现出服务特征，在整合职能的同时，也要坚决“卸载”一些职能，以达到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织的分开，这样才有利于专委会的精干高效，把更多精力专注于公共服务和社会管理；其三，要加强专委会的纵向联结机制。在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新，对上理顺党政关系，解决好决策与执行分离的问题。对下可把所属部门属于执行性、服务性、监管性的职责及相关机构分离出来作为专委会下的执行机构，将所属事业单位改为独立法人单位，专门负责政策执行，形成决策与执行相互制约和协调的权力结构和运行机制。
（四）强化对专委会以及组成部门的监督和制约是保障。专委会统一了性质相近的政府职能，进而重组相应的部门来履行这些职能，所以，专委会的权限的扩充也不可避免。“权力越大，责任也就越大”，在权限扩充的同时，专委会的责任也要相应提高。所以需要尽可能实现职能、权限的完整与统一，更要求职权与责任的充分对应。专委会自身在履行协调、调查、监管等职责同时，也还要接受来自方方面面的监督，防止一些部门利益在专委会中的集聚，出现“局上之局”的“超级大局”。笔者建议专委会主任应与所属部门签订绩效框架协议,签订绩效合同，包括年度,季度,月度目标协议,不仅协调各部门的难以沟通合作的事,更要使各部门有一个共同的目标方向，使两者之间的关系就由原来的那种命令与服从的关系转变为一种合同关系。同时监督机构包括社会各界也应加强对专委会主任的监督。只有这样才能在决策权和执行权相对分离的情况下，防止利益在一些专委会中集聚而影响决策落实和矛盾的解决。
四、对我国地方政府管理创新的借鉴与启示
专委会制度是富阳在探索以大部制为主导的行政管理体制改革方面的一项创造性工作，反映了富阳对发展模式和制度创新的自觉性。专委会制改革中的许多成效和富有启发的理念对将来的行政发展具有一定的借鉴意义，正如浙江省委党校副校长马力宏教授所说的“富阳试验在提高政府效能以及对权力的约束与监督等方面都具有一定的普适价值”。笔者认为，这一制度创新的模式对地方政府建立起“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制目标有着一定的借鉴和启示。
（一）只有不断的解放思想，才能开创政府管理创新的新局面
“大部制改革是利益的再分配、利益的再平衡，把过去不合理的利益重新打破；富阳在这方面先想一步，先行一步，体现了解放思想的先导向”。<a href="http://forum.chinaorg.cn/post.php?action=newthread&fid=33&extra=page%3D1#_ftn11" target="_blank"></a>实践表明，富阳的解放思想不仅仅体现在观念上，更体现在利益格局的调整和体制机制的创新上。一切改革创新，就是需要坚持解放思想，锐意创新，开拓进取。专委会的实际成效表明：建立基层大部制是具有一定的可行性。下一步就是需要进一步的解放思想，解决制约和阻碍政府管理创新的因素，解决妨碍一切有利于科学发展的因素，才能开创出政府行政管理体制的新局面，才能最终在政治改革上闯出一条路来。
（二）只有不断的推进政府管理创新，才能解决政府自身存在的问题
我国政府在管理理念、管理体制、管理方式方法等方面存在诸多问题，只有通过不断的政府管理创新，才能解决职能不清、责任不明、权利不适、监督不力、动力不足、效率不高等政府管理中存在的诸多问题，才能树立现代行政管理理念，建立起现代行政管理体制，运用好现代行政管理方法和技术，最终才能增强政府处理经济社会问题的能力。
（三）、只有不断推进政府管理创新，才能促进经济社会良性发展
当前政府管理创新明显滞后于经济体制改革，与经济和社会发展的要求存在着不小的差距。因此，只有不断推进政府管理创新，才能明确政府角色定位，转换政府职能，形成政府与市场、政府与社会的良性互动关系。任何一项政府管理创新的成果在初期，可能会出现收益小于成本的情况，这也是一些人反对创新的理由，但是必须看到，随着创新的深入，政府管理体制将越来越满足经济社会发展的需求，能够更好地为经济社会的发展提供制度保障和发展环境，政府管理创新所取得的收益将日益增大。因此，任何一种有效的制度设计,要形成实现特定目标的情势，都需要长时间的坚持。坚持不懈，持之以恒，不因政府领导人的更换而改变，始终持续不断的进行改革和创新，才能推动和保持政府创新的明显成效。
（四）推进政府管理创新，要将充分的开放性贯穿于全过程
政府管理创新特别是行政改革，政府作用领域的变革涉及到多种层面的利益关系，意味着对社会资源的再分配，因此，遇到阻力是巨大的。所以改革创新离不开社会的广泛支持和参与。这种广泛的社会参与是科学决策的重要保证，也是审视改革政策可行性的重要指标。富阳专委会制在一开始就强调了公开透明，让社会群众了解、参与和讨论改革的计划和程序，让社会各界充分理解并赞成改革创新的长远意义，这样就能吸取各方人士参加和整合不同的利益要求，这也是当今政府管理创新特别是行政体制改革成功的必要保证。
（五）推进政府管理创新，地方要加强创新政府管理的理论研究
理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革和创新的突出问题。从各地方政府创新的实例来看，理论研究还是比较薄弱的。如富阳专委会从目前情况来看，改革与创新的实践虽然走在了理论研究的前面，但理论研究在一些方面还不能为实践提供支撑，其它地方政府也莫不如是。当前正值改革开放30周年，这是一个新的起点。在这个新的起点上，地方理论工作者和实际部门工作者要进一步加强对行政管理理论研究，只有多研究，才能总结好改革与创新的成功经验做法，也只有多研究，才能为今后政府改革与创新提供理论支撑。
五、结语
通过以上对富阳专委会这一案例的分析和讨论，我们可以看出地方政府管理创新要能取得一定的成功，其实并不外乎这三个关键性因素：
一是态度问题。是要不要改革和创新，有没有敢于和善于改革和创新的问题。笔者认为，经过近30年的改革，如果今天我们还是不能用宽容开放的心态、长远发展的眼光去看待待政府行政管理的新举措，那么就会再次犯下历史性的严重错误。
二是方法问题。今后哪些是地方政府管理创新的突破口？应采取什么样的方法步骤，机制举措的问题。从近几年各地成功的实践观察，今后几年，政府改革、基层民主、公共服务等领域最容易成为地方政府创新的竞赛场。但无论哪一个领域，都是一项复杂的系统工程，需要各种配套措施、制度的支持，政府创新不仅需要在政府创新的各个方面、各层面进行，而且还要调动政府的各个组成部分以及企业、非营利组织和公民共同参与，才能在渐进改革中整体推进。
三就是政治问题。当前很多的地方政府彷徨在体制创新与制度规范之间，处于一种“胶着”状态。富阳的实践也表明，地方政府体制改革的真正到位，需要国家的配合，微观层面上的创新需要宏观制度上提供的足够空间，不然只会面临所说的“下改上不改，改了也白改；下改上不改，改了要吃亏”的尴尬处境。要转动政府管理创新这一“陀螺”，就需要中央政府自上而下的推动力。地方政府管理创新具有实验和“试错”的功能，因此政府创新作为一种高风险的事业由地方政府做开路先锋是具有合理性的。为了在全国范围内和在更长久的时段内增强党和政府的政治合法性，中央政府有必要在政府创新方面采取更加积极主动、奋发进取的态度。俞可平也认为,地方政府的改革创新拥有很大的自主空间,既不要被动的按照上级政府的要求去做，也不要刻意的、简单的模仿其他地方的做法，而要进一步解放思想，冲破传统观念的束缚，真正按照科学发展观的要求，大胆进行制度改革和创新，改善民生，推进民主。所以富阳“专委会制度”不在于它本身有多大价值，关键是它能极大地推动了、推进着我国地方政府机构的改革。

d0147 发表于 2012-2-28 13:08:23

路过

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富阳专委会制度的实践与探索