当前农村土地承包中存在的问题与对策

量周沙界 发表于 2009-5-19 08:14:02

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当前农村土地承包中存在的问题与对策</td></tr>
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     随着新一轮土地承包政策的贯彻实施，一些不符合新的土地承包政策，不适应社会主义市场经济建设的矛盾问题，在土地承包过程中日益突出，人民法院受理的农村土地承包纠纷案件也随之增加。通过对辖区数起农村土地承包合同纠纷案件的审理，尤其对那些涉及面广、诉讼当事人较多的土地承包纠纷案件的审理，结合实地调查分析，笔者认为当前农村土地承包中的问题集中表现在以下几个方面：     １．土地承包的形式好于内容，内容亟待规范。农村土地承包合同订立的直接根据是国家对土地资源的合理开发和使用所做出的计划。它是农村土地承包的法律基础，也是解决土地承包到户后所引发的各种纠纷的法律依据。农村现有的土地承包合同主要是格式合同，框架结构较为清楚明晰，与合同主体的文化素质较为对应，但在具体内容上却很不规范，许多条款过于简单化，内容较为空洞，前后矛盾现象屡见不鲜。有的合同发包方引用的政策性条文较多，对合同的日后履行没有具体的指导意义；有的承包合同以损害国家、集体的或个人的经济利益为前提，如发包方以合同的形式同意将承包的耕地作为建设用地，在耕地上私建、乱建，有的甚至修坟墓，以固定承包方对所承包的土地的长久使用权。有的合同甚至放弃了格式合同，一般而言，农村土地承包合同必须采用书面形式。但在实践中，我们发现承发包关系的确定常常是在村务会上以口头形式确定后，日后也不再上升到书面形式上来，有的协议由村里个别领导私自敲定，有的合同承包方意思表示不够真实，随意性较大，从而极大地影响了合同的效力。     ２．承包主体的确定不够明确细致。由于婚出、婚入，计划外生育以及服兵役、考入大中专学校，户口迁出本地，农转非，被判处死刑、徒刑、下落不明等实际情况的客观存在，无不涉及到承包主体的变化，尽管各地已根据这些情况制定了相应的办法，但在实际中有的农村集体经济组织在签订土地承包合同时对这些审查不够细致，未严格依照法律和相关政策审查承包者的主体资格。有的以限制民事行为能力人或无民事行为能力人作为承包主体，忽视其监护人的作用和职责；有的地方在延长土地承包期实施细则或办法中写有“呆傻户或伤残户所承包田无力经营的，经本人同意可由村转包”，作为上述主体其承包土地的权利是不能被剥夺的，但在签订合同时仅依上述特殊主体的同意是无法充分保护其合法权益的。又如有的承包主体在服刑过程中，不知道自已所承包的土地已被处理，在刑满释放后由于没有土地丧失了生活来源，给社会重新带来不稳定因素。男女不平等也是在农村土地承包中确定承包主体资格中常常遇到的问题。在农村土地承发包中单纯以男性作为承包主体的权利行使者或代言人的占９０％以上，这使走向破裂的家庭女性的合法权利得不到及时保护。     ３．对承包标的所作的保护性措施不够。新一轮土地承包中３０年不变的政策确定为农民增加农田水利建设的投入提供了动力。但由于有的人缺乏长远眼光，人为的破坏耕地现象较为严重。原因在于农村人口囿于知识水平的限制，法律意识淡薄，政策观念不强。在利益的驱动下，常常误认为承包的土地在３０年这段相对较长的时间内完全为自家所有，土地承包经营权的转让、转包、转换、入股等完全由自己安排，部分村集体经济组织对这种情况的疏于管理更起了推波助澜的作用，使宜耕的土地不耕，宜林的土地无林，宝贵的土地资源最终得不到合理的开发和利用。     ４．承发包关系中行政干预较多，不合理的条件附加较为突出。目前，广大农村各级行政机关或组织尚未完全从服务性的管理转变为管理性的服务，偏重于行政管理，利用职权对土地的开发利用加以干预，从而引发新的矛盾，主要表现在有的以征用土地为名，剥夺农民的土地经营自主权，或不合实际地增加土地承包费；有的地区村集体经济组织甚至提前收取承包费，诱发了村集体财务管理的混乱；有的以活跃农村市场或搞规模经营为名，强行收回或部分收回承包地；还有的在承包户暂时拖欠承包费的情况下，强行收回承包经营权，这些做法均难以刺激起承包户的生产积极性，客观上减少了承包户对土地的投入，从而造成恶性循环。     ５．部分承包有失公开、公正，欠缺公开力度。一些村干部利用土地承包经营权的转换，仗权承包土地，偏亲向友，不采取正当的公开竞价的承包原则；有的借管理之名无偿占有土地、或者将其无偿发包；有的还将同一块土地在不同的生产时期发包给不同的人，“一女二嫁”引起纠纷；有的村集体经济组织、村干部不如实向上级申报本部门、本人及为亲友承包村集体资源的情况，非法承包、暗地经营，此种情况极易引起农户集体上访或越级上访事件。     土地问题是农村的根本问题，稳定土地承包期的工作，不但关系到广大农民的生产积极性，而且关系到农村经济发展和社会稳定。依法解决农村土地承包纠纷和尚未暴露出来的问题，不仅是人民法院的工作职责，也是全社会的责任，必须引起足够的重视。为解决好存在于农村土地承包中的问题，笔者试提出以下几点对策：     １．加强法律政策宣传，切实维护土地承包合同的严肃性。当务之急就是要把党中央、国务院关于延长土地承包期的规定宣传到每一位干部群众，做到家喻户晓，用政策去统一他们的思想，用法律去规范他们的行为。在签订土地承包合同时，要防止因用格式合同而走过场，要求承、发包双方均表达出真实意思表示，且意思表示要在自愿、合法的前提下达成一致。对没有签订书面合同的一定要补签。     ２．明确承包主体，依法确定承包关系。审查好承包主体的生产经营能力，避免盲目发包。在明确承包主体的同时，要对服兵役、读书，服有期徒刑等民事主体一视同仁。对于限制民事行为能力人和无民事行为能力人要督促其监护人履行好监护职责，要消除男女不平等的陈腐观念，在确定承包主体时要充分考虑广大农村妇女的合法权益。     ３．建立合理的监督机制，保障土地的正确使用。农村土地经营一定要注意农村产业结构的合理化，切忌为片面追求经济利益而擅自转让转包土地，私自滥垦，胡乱改变耕地用途。针对目前农村的土地承包经营权转让、转包、互换、入股等方式进行流转的承包主体大部分是以获取高额的经济利益为经营目的，往往对土地的使用性质缺乏科学认识，造成破坏性的结果。鉴于此，村集体经济组织一定要负起职责，依法加以正确指导，避免因利益分配而产生纠纷。发生纠纷后，村集体经济组织解决不了的，一定要及时到法院进行处理，不能放任不管，要在规定的期限内强化所有权，稳定承包权，放活使用权，明确发包权。     ４．杜绝违法的行政干预，减轻承包主体的负担。市场经济的法制经济特性，决定了在市场经济条件下，行政部门应该宏观管理，进行管理性的服务，为承包主体的自主生产经营创造一个良好外部环境，而不应在民主意识相对较为薄弱的农村擅用行政手段干预农业生产。要主动维护承包协议的合法有效性，擅自变更或单方解除协议的要承担相应的经济或行政责任，不能挫伤承包主体的生产积极性，更不能损害其合法权益。对于那些拖欠承包费的农户一定要通过法律手段，因地制宜的完成清欠工作，不能盲目采取措施对农户的个人财产予以扣留，更不能强行收回土地承包经营权，从而剥夺农户的基本生活来源；要对农户进行必要的法制说服教育，敦促其自动履行义务，通过法律程序协调好债权债务关系。组织农户履行承包经营义务时，绝对不能滥用职权，擅自增加农户负担，要依承包经营合同合法合理的收取承包费，对违背农民意愿的乱收费问题要依法予以处理。     ５．充分发扬民主，建立村务公开制。各项政策规定和资源底数、承包办法、农户承包人口和面积都要公开化，做到政策公开，办事公平公正。对错误的行政行为要及时纠正，给承包经营主体造成损失的要责令有关行政部门给予一定的赔偿或补偿。人民法院在审理土地承包经营纠纷时，要查明问题的来龙去脉，不能就案办案。要充分有效的发挥农民群众的民主监督作用，各部门均要配合农村建立村务公开制度，有效杜绝发包中的不正当行为，及时挽回农村集体经济组织和承包主体的经济损失，从而使村务公开步入经常化、法制化的轨道。 </td></tr></tbody></table>

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