关于扎实推进社会主义新农村建设的思考
<P align=center><B>关于扎实推进社会主义新农村建设的思考 </B></P><P align=center><B>2006-11-07 南方网</B></P>
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观点撷萃
■建设社会主义新农村，当前有两种倾向值得注意：一是急躁情绪，总觉得新农村建设喊得这么响，怎么农村面貌和农民生活也没有明显变化？二是畏难情绪，总觉得农民人数太多、负担太重，对农村的投入只是杯水车薪，甚至认为我们还不具备反哺农业的能力和条件。究其深层原因，是对新农村建设的性质和意义认识不足，必须进一步深化理论认识并加强实践创新。
■我国关于解决“三农”问题的基本思路，有一个不断深化的过程。最早是就“三农”论“三农”，着眼于从“三农”内部解决问题；后来是跳出“三农”论“三农”，强调通过城市化解决“三农”问题；现在是统筹城乡论“三农”，强调城乡统筹解决“三农”问题，既包括城市化的推进，也包括工业和城市对农业农村的反哺。
■必须正确处理现有城里人与未来城里人或农村人的利益关系问题。就像短缺条件下乘坐公交车一样，上了车的人与未上车的人心态不一样。车上的人希望宽松一些，而未上车的人希望车上再拥挤一些。我国庞大的人口规模和匮乏的资源条件，不允许我们车上宽松，甚至不能一人一座，而是应该把两个座位给三个人坐。车上每个人相对牺牲一点自己的利益，以便让更多的人能坐上车。
■所谓分步城市化，是相对于物质资本和人力资本都很贫乏的农民直接进城来说的，就是通过新农村建设，全面提升农民的物质资本与人力资本，使之具备能够适应城市经济、融入城市社会的素质和能力。可以将之简单概括为“农村农民———新农村建设———农村非农民———进城———城市市民”，也可将之近似比喻为“让小学生上过中学以后再进入大学”。
一年来，建设社会主义新农村受到全国上下的普遍关注，人们对新农村建设重要性的认识不断深化，有针对性的政策措施不断出台。特别是我省，具有三年文明生态村创建的成效和经验，探索出了一条具有河北特色的建设社会主义新农村的好路子，为进一步深入推进新农村建设创造了有利条件。可以说，新农村建设已经有了一个良好开局。
但是，从实际中看，人们对新农村建设的实际感觉似乎还有些困惑：一是来势迅猛的社会主义新农村建设，会不会随着时间的推移而趋于“淡化”；二是轰轰烈烈的社会主义新农村建设，似乎更多地悬挂在战略和原则的层面，在实际推进中则显得力不从心。目前，有两种倾向值得注意：一是急躁情绪，总觉得新农村建设喊得这么响，怎么农村面貌和农民生活也没有明显变化？二是畏难情绪，总觉得农民人数太多、负担太重，对农村的投入只是杯水车薪，甚至认为我们还不具备反哺农业的能力和条件。个别地方出现的把新农村建设搞成形式主义的行为偏差，实际上正是这两种不良倾向的集中体现。究其深层原因，是对新农村建设的性质和意义认识不足。鉴于“三农”问题的特殊复杂性，新农村建设的确还面临着诸多重大现实矛盾和问题需要研究解决。进一步深化理论认识，加强实践创新，对于深入推进新农村建设极为重要。
1、进一步深化对新农村建设的理论认识
“三农”问题是影响中国经济社会长远发展和现代化建设全局的问题，所以对新农村建设的认识，不能只停留在现实的和具体的层面上，更应从经济社会发展规律和现代化建设全局的角度去把握。从这个意义上说，建设社会主义新农村不仅是缓解当前矛盾和问题的应对之策，更是中国特色现代化道路的必然选择。
第一，建设新农村是现代化进程中必要的历史阶段和重大的历史任务。实现现代化的过程就是从传统农业社会向现代工业社会转型的过程，也是从传统农村为主的社会形态向现代城市为主的社会形态转化的过程。在这一过程中，工业化和城市化是现代化的主要动力和实现途径。但是，整个现代化建设过程，特别是大国的(完整的)现代化建设过程，不只是推进工业化和城市化，还有一个推进城乡一体化和实现城乡协调发展的过程(也叫广义的工业化或城市化过程，即用现代工业和城市文明改造农业和农村的过程)，这就是工业反哺农业和城市支持农村的过程，在我国就是今后一个时期建设社会主义新农村的过程。这是距离实现现代化最近的一个阶段，或者说是现代化进程中最后一个阶段。对于中国而言，这将是一项长期而艰巨的历史任务。
第二，建设新农村是我国工农城乡关系的重大调整，也是生产关系适应生产力发展变化而做出的适应性调整。从世界经验看，现代化进程中的工农城乡关系大致可划分为“以农补工、以乡养城”和“以工补农、以城带乡”两个阶段。“以农补工、以乡养城”出现在工业化前期，“以工补农、以城带乡”始于工业化中期。过去我们采取以农补工、以乡养城的方略，是由我国所处的发展阶段(工业化初期)和特殊的历史条件所决定的。现在发展阶段发生了变化，我国已处于工业化中期，所以工农城乡关系也要发生相应变化。可以说，提出建设社会主义新农村，是我国工农城乡关系发展史上的重大转折。从更基本的层面上说，建设新农村实际上反映了生产关系适应生产力发展变化而做出的调整，目的是更好地促进生产力发展(促进效率)，促进分配合理(促进公平)。
第三，建设新农村是现代(工业和城市)文明向农村辐射的过程。从城乡之间的要素流动来看，现代化的过程，就是人口向城市集中的过程，也是现代文明向农村辐射的过程。人口向城市集中一般靠市场力量驱动，与之相伴的还有资金、土地等物质要素向城市的转移或转化。现代文明向农村普及，主要靠政府推动，政府的作用就是调控市场失灵，采取适当的政策措施支持农村。所以，城市文明向农村辐射的过程，就是向农村投入的过程，就是改变农村生产生活方式的过程，就是从经济、政治、文化、社会事业等方面着手建设新农村的过程。
第四，建设新农村是中国特色现代化道路的必然要求。过去我们说，城市化是解决“三农”问题的根本出路，现在看这种认识还不够全面。特别是解决我国这样一个人口大国的“三农”问题，不可能只是简单的城市化问题。纵观目前已经实现了现代化的国家，主要有两类：一类是利用了先发优势，包括实行对外侵略扩张，掠夺世界资源，或向世界其他国家转嫁危机和发展包袱；另一类是新兴工业化国家，主要是一些小国，依靠高度发达的外向型经济，带动国民经济的持续增长和收入水平的不断提高。总之都是利用了外源性资源要素(包括市场)，缓解了国内发展矛盾。但对于中国来说，情况有所不同。一是我国不会对外侵略扩张；二是作为一个拥有十几亿人口的大国，也不可能主要依靠外向型经济支撑实现现代化。所以实际上我们面临着一个中国到底走什么样的现代化道路的严峻问题。在我国工业化城市化水平还不够高、经济实力还不够强的情况下，必须开展以工补农和以城带乡的新农村建设，这正是中国特色现代化道路的必然要求。而且，我国未来的城市化和现代化格局，可能与现在多数发达国家的情况会有所不同。一是人口大国的城市化水平可能不会很高，二是农业的小规模和农民兼业经营可能会是一种常态。换句话说，未来中国社会仍然会有一大块是农村。所以，建设新农村，实现农村现代化，就是我国现代化建设中特别重要的内容。
我国关于解决“三农”问题的基本思路，有一个不断深化的过程。最早是就“三农”论“三农”，着眼于从“三农”内部解决问题；后来是跳出“三农”论“三农”，强调通过城市化解决“三农”问题；现在是统筹城乡论“三农”，强调城乡统筹解决“三农”问题，既包括城市化的推进，也包括工业和城市对农业农村的反哺。建设社会主义新农村就是基于城乡统筹的基本方略。
2、把建设新农村与推进城市化统一起来
新农村建设与城市化是统一的、并行不悖的和相互促进的。但新农村建设与城市化的切入点不同，手段和形式不同。城市化更多地是从“城市一头”着手，通过扩大城市容量和制度改革，最终使更多的农民进入城市；新农村建设更多的是从“农村一头”着手，通过改善农村生产生活条件，提高农民的进城能力和在农村的生活水平。所以，城市化采取的是把人转移出来的办法，新农村建设采取的是把钱转移进去的办法。这就遇到一个现实问题，就是有限的公共资源如何在城市与农村之间进行合理分配。为此，要正确处理新农村建设与城市化的关系，努力实现两者的内在统一，更有效地解决“三农”问题。
(一)建设新农村，缓解城市化面临的现实困境
尽管近些年来城市化水平有了较快提高，但是从城市化的进一步推进特别是从城市化的质量来看，仍面临十分艰难的局面。长期以来形成的二元结构矛盾，造成城乡之间的巨大鸿沟和巨大落差，使得从农民向市民的直接转化遇到很大障碍。从现实来看，农民向市民的转化有三重障碍：一是政策障碍，二是经济障碍，三是社会障碍。即使是已经进城的农民，往往也很难真正融入城市社会。过去一些人只看到了政策障碍，忽视了经济障碍，认为只要放开户籍制度等限制性政策，农民就能够进城。事实上，即使消除了政策障碍，农民进城还面临经济障碍。政策允许农民进城，但农民进不来，因为农民没有城市化的能力和条件，跨不过城市化的门槛。经过几十年的城乡分割，城市经济已经脱离了农村发展需要，超越到一个较高的水平上，所以，在我国现行条件下，一味简单地推进城市化效果可能不会太理想。
这并不是对城市化的怀疑和否定，更不是要延缓城市化进程，而是说，在积极推进城市化的前提下，实际情况还不会达到我们预期的效果。所以我们的政策主张，不能只考虑能进城的人怎么办，还必须考虑进不了城的人怎么办。所以，解决“三农”问题要靠两种办法：一是把农民转移出来，积极推进城市化；二是建设新农村，实现农村现代化。
(二)城市化：必须强化解决“三农”问题的政策指向
城市化和新农村建设都是解决“三农”问题的重大举措。新农村建设需要大量资金投入，城市发展也需要大量的资金投入。从理论上说，在哪里投资更有利于解决“三农”问题，就应往哪里更多地投资。
从重点解决“三农”问题来说，城市投资和城市发展的方向应主要体现为“扩容”，接纳更多的农民进城，而不是把现有城市搞得“更靓”。这是在实际中很值得注意的问题，特别需要政府进行科学把握。因为就单个城市自身来说，“城市”与任何“企业”和“个人”的发展一样，永远是“眼光向上”的，自发的冲动永远是努力“往高处走”。因为一个城市所面临的，不只是为了解决好身边的农民问题，也面临着与其他城市向“高端”竞争的压力。一个城市自身所希望的，可能首先不是吸引和接纳更多的农民进城，而是吸引更多的较高层次的人才和商家落户。
因此，城市发展需要政府(指较高层政府)主导的调控政策介入，科学规范城市投资的方向。城市经济投资应有助于为进城农民提供更多的就业岗位，城市建设投资应有助于降低农民在城市定居的门槛和成本。也就是说，城市化不能等于简单的城市建设和城市发展。城市化的关键是“化”，是为农民服务的，是农民的城市化。
这里，必须正确处理现有城里人与未来城里人或农村人的利益关系问题。就像短缺条件下乘坐公交车一样，上了车的人与未上车的人心态不一样。车上的人希望宽松一些，而未上车的人希望车上再拥挤一些。我国庞大的人口规模和匮乏的资源条件，不允许我们车上宽松，甚至不能一人一座，而是应该把两个座位给三个人坐。车上每个人相对牺牲一点自己的利益，以便让更多的人能坐上车。这也正是中国现代化的特色所在。
(三)建设新农村，提升农民城市化的物质和人力资本
建设新农村的长远目标是实现农村的现代化，但是，建设新农村的作用还不只是为了让留在农村的人过上好日子，特别是在我国城市化水平还较低、农村人口向城市流动还是当前和今后一个历史时期经济社会发展主要特征的情况下，建设新农村更是一个过程。在这个过程中，通过提升农民的物质资本和人力资本，能够更好地推进城市化进程。在这一点上，新农村建设与城市化不再只是“两手抓”的并列关系，而且还是相互融合和相互促进的统一关系。
新农村建设与城市化的“一体化”，主要体现在“分步城市化”上。所谓分步城市化，是相对于物质资本和人力资本都很贫乏的农民直接进城来说的，就是通过新农村建设，全面提升农民的物质资本与人力资本，使之具备能够适应城市经济、融入城市社会的素质和能力。可以将之简单概括为“农村农民———新农村建设———农村非农民———进城———城市市民”，也可将之近似比喻为“让小学生上过中学以后再进入大学”。这时，建设新农村与推进城市化就是同一过程中的两个环节和步骤。正是在这一点上，也说明了我国新农村建设为什么必须从现在就开始，尽管我们以工补农、以城带乡的能力还不足够强。我国城乡之间的巨大差距，特别是农村居民的贫困落后，使得我们必须通过改善农民的条件，才能更好地推进健康的城市化。
也许有人会说，为什么要先在农村提升农民能力和素质，而不让农民先进城、再提升？而且，让农民先进城，可以更有机会、更有条件、更有规模效益地改造和提升农民。当然，不能否认，让农民先进城、再提升，也是城市化的一条途径。从传统的发展经济学理论来看，就是先让农民进入城市非正规经济部门，通过改造、发展和提升，再进入城市正规经济部门，最终融入城市现代生活。然而，这种理论并不完全成立，因为从一些发展中国家的情况看，的确出现了大量难以解决的城市贫民窟。我们不否认贫困农民直接进城，而后通过在城市发展进而实现彻底城市化的途径。但是，考虑到已经形成的巨大城乡落差，城市早已超越农村而处在一个很高的“平台”上，贫困农民难以跨越进城的门槛。另外，城市虽然有改造和提升农民的规模效益，但也需有规模化、专业化、商业化的要素投入，而这又会提高农民在城市发展的成本。农民在农村的改造提升，虽然不具有规模效益，但分散的农民有条件“八仙过海，各显其能”，利用那些难以“搜集”起来、也难以向城市“转移”的自然、经济、社会要素，特别是利用农村廉价的甚至是非商品化的资源要素，例如农村闲散土地等自然条件、家庭剩余劳力、亲缘血缘关系等，创业经营，增加收入。
3、新农村建设中应注意把握的几个关系
(一)公平与效率的关系
从公平与效率的角度看，建设新农村是一种公平为主兼顾效率或公平为主促进效率的政策机制。提出建设新农村，首先是出于公平考虑，是为缩小城乡差距，改变农村落后面貌，所以总体上是以公平为主的。正因如此，新农村建设是需要政府主导而不可能是市场主导的。但是，由于我国经济社会发展水平还不高，经济实力还不够强，还不能完全通过财政支出直接解决农村居民的生活问题。所以，新农村建设投入，更应该是以讲求效率的方式去实现公平。
与以往主观上(政府)和客观上(市场力量)偏重城市的发展相比，建设新农村、统筹城乡、调整工农城乡关系，实际上就是调整“人与资金”的比例关系。过去，往城市投入的资金相对较多(政府投入和市场投入)，从农村向城市转移的人相对较少，二者不成比例，所以城市越来越富，农村越来越穷。今后的发展，就是让“资金的流动与人的流动”协调起来，一方面城市要更多地接纳农民进城，另一方面要加大对农村的投入。这就是“公平调节”，是缩小城乡差距的要求。
(二)改善生产条件与改善生活条件的关系
新农村建设包括多方面内容，简单概括起来说就是改善生产条件和生活条件。改善生活条件可以直接提高农民生活水平，而改善生产条件则是提高农村和农民自我发展的能力。提高生活水平是目的，但提高发展能力既是目的也是手段，这也是“发展”的科学涵义。
新农村建设的多项任务都很重要，但现阶段政府投入的重点应是基础设施建设和以教育、医疗为主的社会事业。基础设施有主要为生产服务的设施，有主要为生活服务的设施，有同时为生产和生活服务的设施。从现实需要来看，改善生产和生活条件都很重要。但相对来说，特别是就现阶段经济发展水平来说，在生产与生活的关系上，总体上还要以改善生产条件为主。但直接关系到农民群众的身体健康和基本生活需要的问题必须首先解决。
(三)投资较发达地区与投资欠发达地区的关系
以往效率优先的投资项目，一般会优先投向先进地区，因为在这些地区投资收益率更高。而新农村建设，总体上是公平优先兼顾效率的政策，所以要相对更多地关注欠发达地区。欠发达地区农民生产生活条件更差，从缩小差距的角度讲，应给予这些地区更多的投资。尽管在这些地区投资回报率相对较低，但这正是改变其落后面貌(实现相对公平目标)所必需付出的代价。
较发达地区应相对更多地利用当地财政资金、农民自筹资金、商业性资金进行新农村建设；而欠发达地区，则需要相对更多地依靠上级政府的财政投入，因为这些地区农民自有资金少、自筹能力低，而金融市场条件也相对更差。另外，还要改变一些财政投资项目对地方配套资金要求过高的立项管理办法，改变一些财政资金嫌贫爱富的投资倾向。
我省经济社会发展的一个显著特点就是区域发展的不平衡性，而且区域差距和城乡差距是交织在一起的，越是落后的地区，城乡差距越大，“三农”问题也越突出。所以我省新农村建设，要与“一线两厢”战略布局结合起来，统筹城乡区域发展。
(四)立足当前与着眼长远的关系
开展新农村建设需要科学规划，充分考虑城市化进程中的动态变化，科学预测未来农村格局，有重点、有目标地开展建设。即瞄准将来的而不是(至少不完全是)现在的农村格局开展建设，尽量少花冤枉钱。“建设”新农村还不是“建成”新农村。新农村建设是一个过程，关键是要把握好现实中每一步的走法，既符合现实需要，又符合长远目标。
新农村建设面临的一个突出问题，就是农村分散，给投资建设带来很大难度或更高的成本。因此，在财力有限的情况下，在同等情况下，只能是优先投向为更多人服务或更有长远意义的农村。但现实矛盾是，往往不同类型的村所面临的并不是“同等情况”，那些生产生活条件更差的村往往也是投资建设困难或缺乏规模效益的村。对此，需要具体问题具体分析。值得注意的一点是，对于那些投资基础设施不划算的农村，应在其他方面，例如劳动力转移、学生转移(进城镇学校)、引导移民等方面给予更多的投入，在非固定资产投资解决生活问题方面给予更多的投入(如在义务教育、合作医疗、生活保障等方面给予更多的补贴)。通过提升人力资本，使之更容易转移进城或移民。
4、推进新农村建设急需破解三方面难题
新农村建设需要三个基本要素或者说是三大支撑：一是资金投入，二是政府管理，三是农民主体参与。从现实情况看，在这三个方面，都还存在一定问题。如果解决不好，不仅影响新农村建设的进展，更影响新农村建设的效益。
(一)财政投入效率问题
新农村建设的重要措施是调整国民收入分配格局，加大财政对“三农”的投入。不能否认，在我国农村建设资金使用方面，一直存在一个投入效率低的问题。财政投入效率的损失表现在四个方面。一是在资金安排上，涉农资金分散、各自为政，互不衔接，效率不高。这里不仅有资金难以打捆集中使用的问题，更有不同渠道投资交叉和重复问题。一个项目多头申报，一项工程多家要钱，谁来检查就说是谁的成绩。实际是一项产出，多重投入。二是财政资金从中央到基层农村、从国库到项目工地这一“漫长”传递过程中的损失，这属于截留和管理消耗。三是在项目建设过程中的效率损失，这是由于监管不力，工程建设没有做到保质保量。四是所建工程在管护运行中的效率损失，这是由于没有建立起有效的管护与运行机制，致使工程设施未能充分发挥应有效益。实际上，纳税人对政府的意见，并不在于交纳了多少税，而在于这些钱被怎样使用了。相对于增加财政实力来说，提高财政资金使用效率更有潜力。
目前，从国家到地方都在着手研究解决这些问题。基本思路是：一、加强不同部门资金的协调整合；二、提高投资决策科学性，包括加强绩效评价；三、加强资金监管；四、健全管护运行机制。国家有关部门和一些地区业已开展以县为单位的资金整合试点工作。而财政资金效率问题的根本解决，还需要在一些更为基础的层面上，进行相关改革。
(二)乡镇机构改革问题
乡镇机构改革既是新农村建设中的内容，也是推进新农村建设的保障，被列在农村各项改革的首位。国家“十一五”规划提出要基本完成乡镇机构改革等几项农村改革，2006年中央“1号文件”也指出要积极稳妥地推进乡镇机构改革。放在首位，说明改革的重要性；要求“基本完成”和“积极稳妥”，反映了改革的复杂性和改革的难度。其实，乡镇机构改革面临的第一个问题，还不是简单的精简机构和裁减人员，而是首先需要明确乡镇政府职能。必须先定职能，才能按照职能确定机构和人员。如果从一般意义上的政府职能转变来说，例如强化社会管理和公共服务职能，从"管理型政府“向”服务型政府"转变，那就不只是乡镇一级政府的事，而是整个(各级)政府职能转变的问题。而从乡镇这一特定级别的政府来说，要确定乡镇这一级政府的具体职能，则涉及到乡镇政府职责和性质的基本定位。这种上下关系是否贯通和如何定位，直接决定着乡镇机构改革的基本走向。而目前关于乡镇政府的职能定位，实际上还不是十分清晰，总体上还没有形成明确的方案。近期应积极开展试点工作，摸索经验和改革模式，加快改革步伐。而从深层次看，乡镇机构改革还将牵动更深更广的政府改革。
(三)农民主体作用问题
建设新农村谁是主体？对此似乎可以毫不犹豫地说农民是主体。中央也是这样明确的，即政府主导、农民主体、社会参与。但仔细想想，农民的主体地位体现在哪里？从实际情况来看，发挥农民的主体作用是存在一定困难的。如果说农民是自家生产经营的主体，那就不用说了，在市场经济条件下，农民当然是生产经营的主体。在新农村建设中，我们更多关注的是提供公共物品或准公共物品的主体。在农村基础设施建设和发展社会事业方面，政府是投资主体，政府是宏观规划和决策主体，甚至有时政府专业部门或企事业单位还是建设主体。这时，农民主体主要体现为受益主体。另外，项目建设要尊重农民意愿，符合农民需要，这也是农民主体地位的体现。实际上，公共项目建设，更多地体现了政府是主体；一家一户的项目建设，农民自己是主体。
现实中的问题是，有一些公益性不太强但又不是一家一户可办的项目，需要农民集资合办，或是需要农民筹集一定资金与国家投入配套，因为毕竟不可能全靠国家包办。但在这时，往往面临一定困难。在目前一家一户独立经营的条件下，村基层组织缺乏对农民进行组织管理的有效手段。由于农民为数众多，而且各家各户之间的经济条件、生产生活需要千差万别，对于同一项目建设的积极性有高有低。特别是由于目前农村民主管理制度还不健全，所以在实际中要组织农民达成“一致意见”或实现“一致行动”往往十分困难。农民组织不起来，农民的积极性调动不起来，农民不能形成统一意志和合力，就难以充分发挥主体作用。
就一个村来说，就短期来说，我们可以指望物色一个有威信、有能力的“能人”，靠这个“能人”去实现对村民的组织管理。但从全局来看，从长远来看，还要靠制度和机制做保障。所以，解决问题的思路还是要靠健全和完善农村民主政治制度。有人说，农民不配合、不合作，是因为农民素质低，认为农民素质低影响着农村民主管理，甚至影响着民主化进程。但应该清楚的是，农民的民主政治素质是在民主推进的过程中提高的。因此，要积极推进农村民主政治制度建设，健全和完善乡村治理机制，在制度建设中提高农民素质，同时通过提高农民素质进一步完善制度建设。事实上，建设新农村的过程，就是塑造农民主体地位和提高农民素质的过程。我们不能指望农民素质提高以后再去建设新农村，而是更应通过建设新农村提高农民素质、培育新型农民。
我省开展的文明生态村创建活动，以组织发动农民群众的积极参与为重要手段，把提高农民素质作为创建活动的重要内容，取得了显著成效，积累了宝贵经验，也为全国新农村建设提供了借鉴。今后应在总结经验的基础上，从进一步健全制度和建立长效机制入手，把培育新型农民作为文明生态村创建和新农村建设的重要内容。
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