田野沧桑与希望
<P> ——对常德市农村改革发展情况的调查与思考</P><P> 刘桂平 胡成璋 翦象锐<BR> <BR> 踏着纪念改革开放三十周年欢庆的鼓点，沐浴着三中全会精神辉耀广袤田野的阳光，我们下乡镇、入农户对“三农”问题进行深入的调研思考，先后调研了常德市武陵区和鼎城区的两个乡镇（五个村），获取了丰富的第一手材料，对30年来农村改革发展所带来的变化和当前农村所遇到的困境和挑战，有了一个比较清晰的了解。<BR> 一、 乡村掠影:希望田野大嬗变<BR> 我们在座谈、走访中了解到，自2003年后，伴随着农业税费改革和国家政策方针逐渐向农村倾斜，农村经济已有了较快发展，农村公共基础设施和社会公共服务实施建设得到了一定程度的加强。 <BR> 1、农民收入稳步提升。在此次调研走访村庄中，武陵区河泭镇青林村已达到人均纯收入5890元、南湖村人均为5900多元。农村经济发展中，农民收入提高的途径一般包括：传统农业、养殖业和务工收入，其中无可忽视的是农村政策性增收成为了农民收入提高的间接增长点。2003年后，农业税的取消使得农民减轻了过去的税费负担，如大龙站乡每户每年少收280元，农户粮食种植还有“粮食补贴”（107元/亩），“现在农村种田不仅不用交钱，国家还给钱，大家种田也愿意了”是时下各个村干部最为感慨的。种植大户、养殖大户对于推动乡村经济也表现的较为突出，现在斗姆湖镇规模养鸡（3000只以上）就拥有30户左右，南湖村的红提基地则采取反租倒包形式，租赁3、7组农户水田100亩，引进优质红地球、红宝石等品种，每亩投入资金1.5万元，总投入150万元，基地经两年培育，第三年达盛产期，盛产期每亩达3000—5000斤，产值可到1.3万元，总产值达130万。此外，农民务工收入也基本能保证在每年10000-15000元左右。<BR> 2、村民生活环境较大改善。新农村建设目标提出后，农村公共基础设施得到了较大改善，尤其是道路硬化工程。调研访问中，其中鼎城区腰提村已硬化道路4.2公里、青林村为4.5公里，基本实现了村村通，组组通。我们走访的村组都通了水，基本上旱厕改成了水厕，卫生环境有了较大改善。河泭镇青林村村支书董九福说：“我们村是新农村建设中的示范村，这两年我们已实现了七个100%，这可是不小的成就。路灯亮化、道路绿化、沟渠通畅、道路硬化、饮水到户、清扫垃圾到户和土地整理都实现了100%。以前村里有人买了空调，只能当摆设，现在新修变电站，都可以用了。村里针对这些变化还搞了青林诵，歌颂三十年的变化，现在农村建设已切实让越来越多的农民过上了环境城市化、居住社区化、生活市民化的幸福生活”。<BR> 3、社会保障得到一定程度发展。“因病返贫”、“看病难”一直是农民头痛的问题，新农村合作医疗较好地解决了这一问题。在本次就“新农村合作医疗”问题访谈中了解到，农民大体现在只需交纳20元（其中5元为实际上缴，15元打入农民门诊账户，国家负担80元，2008年数据），农村合作医疗覆盖率多数达到70%，部分乡村到达90%以上，其中一级医院住院医疗费用报销比例已达到70%，二级医院与三级医院也分别提高到60%，45%。<BR> 4、农村公共文化生活进一步丰富。绝大多数村庄都拥有本村自发的表演团队，腰鼓队则是农村最为普遍存在的表演队伍，其它如管弦乐队（鼎城区斗姆湖镇），简易舞厅等，都成为了农民最主要的休闲娱乐方式。<BR> 二、筚路蓝缕:农村改革遇挑战<BR> 我们在座谈走访中了解到，农村在发生巨大变化的同时，也遇到不少困难和挑战。<BR> 1、税费改革后农村公共事务越来越难办。一方面农业税取消后，彻底断绝了村集体的经济来源，村集体资金的缺乏导致村级公共事务的财政经费没有来源和保障。另一方面，新农村建设中农村公共事业日益增长，这就形成了村级干部的两难困境。村里不做事，村民会骂你“无能”，“别人村的道路都修得那么好，我们就这么差，还不是你们这些村干部没用”。但是，村里过多的公共设施投入，又苦于没有资金，只能举债，而县乡政府对于村级新债务的态度往往是“谁举债，谁负责，最后的结果是“做得越多，负债越多”。南湖村党支部书记就坦言村里新的负债已有近20万。本次调研结果显示，农村公共基础设施中小型水利建设、道路建设矛盾最为突出，往往是“上面有口号，基层买单”。以基础建设中硬化道路为例，大约1公里道路硬化实际需要花费22万元左右，政府投入大约11万左右，这就形成了每公里道路硬化10万左右的缺口，而分配各村庄至少在1.5公里左右，有些邻近交通中心的村落则需承担近十公里的道路硬化重担，这对于财政上极为贫弱的村级组织无疑是沉重的包袱。面对资金缺口，村级组织解决的路径有三：第一，村民筹资。调研中，青林村依靠村民自愿筹资达45万以用于公共设施建设，腰提村此次的硬化1.5公里道路也是由村民筹资修建。第二，借款。第三，依靠乡土精英。乡村干部利用从与村庄走出去政治精英之间的私人关系，直接拿到款项，这成为了现在村级组织筹资的主要模式，而这种非正式制度关系的差异性，导致有的村庄资金运转充裕，有些仍是苦心经营，最终造成新一轮农村公共建设中非公正性。<BR> 2、农民增收能力偏低。新农村建设虽然大幅提高了农民的收入水平，但是这是基于农民过去的收入低起点，城乡之间差距仍很巨大。市场经济中，农业抵御市场风险和自然灾害的能力很弱，增收的不稳定性较大。虽然国家对农民实行了种粮补贴，但生产资料和机械作业费等持续涨价，无形中增加了生产成本，农民从事种养业增收困难，其间表现尤为突出的是，农民对市场信息反应滞后。斗姆湖镇党委书记感慨而言“去年，我们村有些人看到养猪效益好，就有好多人跟风似的养，但现在猪肉价格下来了，而那些跟风养猪的现在才刚刚把猪养大，猪肉却又不值钱了，有的养猪大户因此而出现了亏损。”农村外出务工队伍因为综合素质低，大多数劳动力仍从事着低收入的工作，技术型、技能型劳动力转移输出很少，无法获得较高收入，在劳动法相关规仍未合理实施条件下，农民工多是吃“青春饭”，缺乏稳定收入保障。2008年经济减速后，农民工资性收入增长更受到极大抑制，形成大量沿海农民工回流。同时，政策性增收作用正逐渐减小。“一免三补”政策尽管提高了农民的种田积极性，可是农民依靠政策增收的政策空间也在进一步缩小。<BR> 3、基层组织战斗力严重削弱。这主要体现在两个层面：其一，村级组织由于经费有限导致村级组织工作运转不畅。一般村级组织正常的日常开支为5-6万/年，但国家财政转移支付仅有2万/年，村级组织为了节省资源，只能精简人员，导致的结果是村级组织架构不完善（一般3-5人），村支部书记、村长一肩挑，即便如此多数村级组织仍然无法解决人员工资问题，只能是“年底结白条”、老干部奋斗一辈子“老来无人养”。调研显示，一类村党支部书记大约为7500元/年，其他干部4800/年（因为村级事务繁杂，多数村级干部无法顾及本户农活），往往一个村级干部“三年做穷”，村级干部没人愿意当。调查中腰提村的“老支书80多岁了，从土改时就搞支部书记，直到今年才有国家的钱发。”其二，村级党组织自身建设已形成“四个化”（党员队伍老年化、党性观念淡化、思想观念僵化、部分党员干部蜕化）问题，党组织合法性基础日益削弱。本次调研的所有村庄中，其党员队伍老年化是最为普遍问题，以河洑镇三星村为例，村党员38人，50岁以上占70%。基层组织发展党员速度缓慢，村庄中生产、种植大户对于加入党组织也缺乏强烈意愿，最终形成年轻党员严重缺失。村级党员会议则多是一年召开一次，“每次开会都要给他们点钱，配包把烟”。共青团组织在农村更是处于“真空”状态，一般团支部书记都是挂职，且年龄有的达到50岁左右。近年来，虽有大学生村官下基层，但是他们大多缺乏实际农村工作经验，农村工作经历多数成为了他们入职公务员的“跳板”。<BR> 4、农村社会服务、精神文化生活需求与供给之间仍有差距。现有农村多数设有乡村书屋，每年也都有送电影下乡等活动，但是因为提供服务方式单一、僵化，仍无法真正满足农民日益提高的精神文化需求，斗姆湖镇现有3个腰鼓队，多为农村婚丧嫁娶进行表演，是农民所喜闻乐见的形式，但苦于没有场地练习只能占用加油站场地。另一方面，随着农村优质劳动力的迁移，留守人群呈现弱势群体倾向，他们往往成为利益最易受损群体，而这其中老龄人口占绝大比重。“有一次，我回家，看见一个老太坐在路边，我问她问什么不在家里，她说家里就我一个人，孙子他们去读书了，儿子他们去打牌了，我不晓得去哪里。”腰提村一位村干部说。<BR> 5、农村土地矛盾日益尖锐。我们在调研中发现，现有农村土地矛盾有进一步激化趋势。这其中既有业已存在的农村土地矛盾，如增人不增地，或耕地实际户主离开村庄后，新农户耕种（俗称捡田），后耕地户主回村就耕种土地发生的矛盾等。当然，农村也存在着土地流转中爆发的新矛盾。根据鼎城区农村研究报告指出，现有土地流转仍不规范。流转农户均没有签订流转合同，在调查的37个转入耕地的农户中，有10户属于转让、19户为出租、7户为入股、1户为转包。所有的土地流转都没有签订流转合同只凭口头协议，这就造成了一些不必要的矛盾：流转费用矛盾、返乡后要收回耕地、地力建设投入问题等等。土地流转主要以大家庭成员和邻居之间转让为主，口头协议，没有固定的期限。转让主要集中在家庭成员（父子、兄弟姐妹）或亲戚间，一般不收取租金，原承包户享受国家的各项惠农补贴；出租一般是邻居之间，租期不固定，租金因地域和当地的经济基础、耕地资源、耕地质量、劳动力资源等的差异而不同，一般为50元～200元/亩，有的是现金结算，有的是用粮食代替，除了租金之外，国家的各项惠农补贴也是归原承包户主所有。另外值得注意的是，城市规划过程中的土地矛盾也日益凸显，伴随着城市化深入推进，城区规模将逐渐扩展，近郊农民开始纷纷返村拿地，以期获取未来高额的土体征用补偿。<BR> 6、农村劳动力素质偏低，绝大多数农民的素质不容乐观。农民思想仍比较保守，传统的小农意识根深蒂固，生产、生活和行为方式都与现代社会生活的要求差距甚远。“很多农民拿到粮补后刚一天就没了（打牌）”而此次调研中，村级干部对此也最多无奈，村级公共费用难以收取，村级事务开展艰难，如在收取村级卫生费用时（36元/年），有些农民不愿交纳费用而更愿花在赌博牌局上，形成农村公共物品的“搭便车”窘境。<BR> 三、破除坚冰:农村建设新起点<BR> “农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。十七届三中全会后，中国农村社会建设已站在历史的新起点上，当前的紧迫任务在于必须坚持和完善统筹城乡发展理念,加快经济发展方式的转变,以谋求新一轮的农村建设“质的飞跃”，使之成为中国整体改革中最能取得突破的领域。<BR> 1、公共基础设施建设项目立项与拨款要求更具针对性。这类项目包括了乡村道路,农田水利等。通过完善“一事一议”机制,解决村集体资金匮乏问题。现有的农村公共投资项目存在的问题是:一是“钱出多门”,由于农村基础设施建设项目牵涉数个部门,因而其款项也就在多个部门流动,每个部门都有一个项目（实际基层只有一个项目运作），这使得村级干部可以向数个部门争取款项,从而流失了大量的公共资本。二是各级政府仍存在款项截流现象。现实情况是大体一个100%款项工程,多部门与多层级运转后,仅存留有10%左右落实到实际政策运行。这就要求十七届三中全会后,公共基础设施项目的设立要更加严格,应该对各级政府的公共基础设施建设有总体规划,既避免了重复建设,又能严格审批现有立项预算。<BR> 2、要开辟农民增收新渠道。建设社会主义新农村的主体是农民，根本是发展农村经济，重点是增加农民收入，难点是构建农民收入持续增长的长效机制。因此，今后对我们的要求是能够全方位的开辟农民就业和增收的渠道和途径，建立促进农民收入持续增长的长效机制，不断开拓农村经济发展的新空间，不断开辟农民增收的新途径，此次调研的村庄多在近郊地区，“农家乐”等新型农村旅游文化在这些地区仍有广阔市场，而农产品的深加工则能从根本上增加农产品附加值，提高农民收入。<BR> 3、加大村级组织经费财政转移支付力度,激活现有基层组织体制.乡村组织是党和政府联系广大人民群众的纽带和桥梁，乡村组织承担着新农村建设领导者、组织者与推动者的责任，乡村组织的结构能否优化也直接关系到党的执政基础能否巩固。而要突破现有困境，路径大致有二:第一，加大财政转移支付力度。调研发现,大多数村级干部认为村级组织至少需要经费8-10万/年，才能维持村级基层组织正常运转。第二，村级党组织要真正发挥堡垒作用，以“优化班子结构、强化整体功能”的原则，选好配强农村基层党组织领导班子。创新选拔机制、拓宽选拔渠道,把那些真正“靠得住、有本事”的优秀年轻干部选拔到村级干部岗位上来，特别是要吸引优秀大学生到村级组织工作。增强农村党组织的吸引力，大力吸收农村青年加入党组织。同时，选拔工作达到一定年限的优秀乡村级干部充实到公务员队伍，以调动优秀人才建设农村基层组织的积极性。<BR> 4、以乡土化的休闲方式,活跃农村文化市场。只有大力发展“草根性质”的村民自发组织的团体,如腰鼓队等,并将这些团体规范化和进行适当政策引导,才能真正产生出更多类似诗歌《青林诵》、小品《麻将风波》、歌舞《家和万事兴》（临澧县）乡土化的农民作品。繁荣农村文化市场中，农村文化广场的载体作用将日益显现出来，文化广场长期而稳定的存在将成为促进乡风文明建设的重要平台，地方政府应适当加大这方面的投入和扶持力度。<BR> 5、平衡新农村建设中“点”、“片”村庄发展，避免发展中的不公正。因为农村村庄数量巨大，所以新农村发展中多采取“以点带片”的发展模式。但是，实际中，这种差异性多带来乡村干部之间收入水平的差距（一类村、二类村的区分）和公共财政的投入不均衡的结果。在特定情境下，这种不公正性易触发村庄之间的对立或攀比，最终损害新农村建设成果。因此，农村的新一轮改革中，各级政府必须予以统筹规划，最大限度实现农村建设中公共设施均等化。</P>
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