关于县级城投企业发展存在的主要问题及对策
基础设施的建设是城市发展的基础，也是促进经济发展和提高居民生活水平的重要标准。在新形势发展背景之下，我国各个县（区）级政府为了经济发展的需要相继成立了县级城投公司等投融资平台，一定程度上促进了当地经济和社会的发展。但是在改革发展的大浪潮中，县级城投公司面临着一系列的挑战，并且导致了地方政府债务剧增，容易导致系统性风险。因此，我国相关部门颁布了一系列政策，要求各地方政府必须规范举债融资机制，加强对城投公司的管理，促进融资平台升级转型，向实体经营迈进。现阶段我国县级城投公司的发展已经进入了转型的关键期，深入对县级城投公司发展的研究和探讨具有现实的指导意义。一、县级城投公司概述城投公司实际上指的就是地方政府投融资平台，2010年国务院印发了《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》，规定城投公司指的是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。具体包括建设开发公司、投资控股公司、投资开发公司、投资发展公司、国有资产运营公司、建设投资公司等综合性的投资公司。由于城投公司是由地方政府注资设立，因此承担着大量的基础设施建设的任务，负担着巨额债务，因此城投公司具有政策性、社会性和经济属性三大特点。政策性指的是城投公司都是由我国地方政府和财政部门出资设立，部分城投公司是由政策性银行所属的国开基金或农发基金等，通过明股实债的方法持有部分出资。履行了大部分由地方财政出资以外的出资和投资行为，由此可以看出城投公司具有十分浓厚的政策性特点。社会性指的是城投公司承担着基础设施建设和土地整理开发两大建设职能，能够改善社会生活环境，为人民群众提供更多的便利，同时还能实现招商引资的需要。特别是土地整理开发能够为招商引资奠定良好的基础，老城区进行拆迁安置保障房等建设为房地产开发供应了土地资源，对于城市的发展具有重要意义。城投公司的职能实质就是为了社会的发展，因此具有社会属性。城投公司的经济属性指的是对于国家政策发展的需要，城投公司承担了大量社会性工作以后背负了巨额的债务。财政力量有限，基础社会建设和土地开发整理必须要依靠城投公司，城投公司通过银行、融资、依托和资本市场进行了大量的融资，形成了巨大的债务，这实际上就是一种经济行为。二、县级城投公司发展存在的主要问题及成因（一）县级城投公司发展存在的主要问题1.城投公司发展定位不精准。县级城投公司大部分主要从事基础设施建设、土地整理以及地方政府城市建设融资等业务，地方政府通过土地的注入和返还打通资本市场融资渠道，从而拥有更多的资金来进行城市化建设，推动区域经济发展。但是目前县级城投公司大多数的项目都与政府部门具有较强的关联性，而随着我国城市化水平的不断提升，不会一直保持高速增长，因此过于依赖基础设施项目建设会影响到城投公司的发展。而且县级城投公司的经营性质和功能定位都不明确，大部分城投公司都具有投融资功能，但是这主要是从事公益性项目的投融资，经营性的收益往往难以保持，仅仅依靠政府财政拨款的发展模式已经不能适应新时代发展的需求，县级城投公司需要另辟蹊径。2.城投公司发展目标不清晰。现阶段大部分县级城投公司都没有制定更新的发展目标，因为城投公司的特殊性，经营活动受到政府部门的影响，一定程度上缺乏市场属性。在实际发展过程当中，城投公司的业务水平、盈利指标、人员管控、财务指标等都没有规范化和数字化发展，通常都以政府安排的任务为主，不利于城投公司的长远健康发展。且大部分县级城投公司的管理层多为行政编制的领导人员，在新形势发展背景之下，县级城投公司的经济效益、发展策略以及发展目标对于领导人员影响不大，因此导致城投公司的发展目标不清晰，没有从长远的角度为公司的发展进行谋划，影响了县级城投公司的发展。3.城投公司发展后劲不足。根据相关数据显示，县级城投公司的营业收入逐渐下降，公司的盈利能力减弱。现阶段大部分县级城投公司承担基础设施建设和土地资源开发为主，但是近几年的收入呈逐年下降的趋势，利润总额虽然持续保持增长，但是依旧是主要依靠政府财政补贴，对外融资依赖度依旧较高，这样就会导致县级城投公司资金压力大，资产负债率高。在城市发展过程当中仍有许多新建项目需要大量的资金投入，部分县级城投公司长期债务资本比率持续处于高位，公司的偿还压力较大。现阶段以土地收益作为抵押物申请城市基础建设大额贷款的单一运营模式已经无法适应新时代发展的需要，国家政策不断收紧，土地收储难度加大，县级城投公司在运营上越来越有压力，导致发展后劲不足，难以实现可持续发展。4.城投公司缺少市场化运营意识。现阶段县级城投公司实际上承担了大量的基础设施建设项目，但是没有形成自己独特的品牌，由于县级城投公司始终与政府相联系，导致企业核心竞争能力相对缺失，与其他的企业有较大的差距。而且县级城投公司缺少市场化的思维和经营管理能力，因为大部分县级城投公司的管理者是由政府指派，在市场化经营管理和企业运作方面经验相对较少，在制定企业发展战略和管理运营等方面存在较大的压力。城投公司缺少市场化运营意识也一定程度上弱化了企业的经济效益。部分县级城投公司在进行项目发展规划时缺少长期发展规划，部分项目没有进行充分的前期论证工作，也没有经过详细的市场调研，从而导致投资规模较大、周期较长，建设成本超出预算，使县级城投公司的经济效益始终不及社会效益。5.城投公司融资渠道单一，资产盈利能力较差。我国县级地区发展较为落后，在资金方面有时难以达到城投公司的需要，而且县级城投公司融资功能不够完善，渠道单一，缺乏偿债机制。导致县级城投公司在面对巨额债务时往往难以提出具有保障性的偿付方案，从而导致累积的还贷本息逐渐增高，项目建设可用资金却逐渐下降。而且大部分县级城投公司主要以社会效益为主，没有过多的重视经济收益，导致以基础设施建设为目标的银行贷款难度越来越大，部分地区政府投入的重建资产运营权没有充分得到落实，存在着重建设、轻经营的现象。县级城投公司的部分资产不能通过市场化经营变成盈利性较强的资产，自身的经营活力不足，缺少稳定的收入来源。巨额债务完全要依靠政府财政的安排和还贷，不仅增加了政府的还贷压力，还影响到了县级城投公司投融资功能作用的发挥。（二）县级城投公司发展存在主要问题的成因1.政企不分离导致城投公司主体地位缺失。现阶段我国县级城投公司性质上更像是政府的一个部门，从企业领导架构来看，长期以来城投公司的领导人主要是当地政府的主要领导，企业发展的重大事件都是由政府常务会议进行决策。而且县级城投公司主要是以事业单位管理模式为主，大部分工作人员都有事业单位的身份。而且县级城投公司的主要工作任务也是由政府下发，并且通过租赁、银行、信托等融资渠道来融资建设，而导致县级城投公司主体地位缺失，对政府的依赖性较强，缺乏市场竞争力。2.城投公司缺乏高素质职业经理人团队。在新形势发展背景之下，县级城投公司市场化转型不断深入，当前员工的能力和素质无法满足企业未来发展的需要。一方面，县级城投公司的选拔经营机制不够完善，而且受到传统管理理念和薪酬绩效机制的影响，导致县级城投公司缺乏对高素质专业人员的吸引力；另一方面，县级城投公司职业经理人受到内部和外部环境因素的影响，难以发挥出真正作用，城投公司的法人治理结构无法对职业经理人发挥出管理、监督和约束的作用。3.城投公司市场化运营机制建立尚未完善。由于县级城投公司过于依赖政府实现自身的发展，从而导致政府部门对城投公司的内部经营干预过多，导致县级城投公司独立经营能力较差，难以完全脱离政府部门实现市场化运作，企业的运营发展都需要根据政府部门的发展策略进行规划。近年来部分县级城投公司也进行了一系列的改革，建立起董事会和监事会等部门，但是公司的日常经营运转还是要依靠融资来维持，而且行政化的管理方式依旧沿用，改革不够彻底，市场化运营机制尚未建立完善。三、县级城投公司发展存在主要问题的改进对策（一）自主经营，增加内生动力首先，县级城投公司的发展需要加强现代企业治理结构，建立起强有力的党委班子，更加突出管理人员的胜任力和匹配度，完善县级城投公司董事会结构，内部董事由职工代表大会选举产生，可以聘请有专业知识且懂得管理运营的外部董事会，增强董事会结构的多元性。另外还要加强监事会的建设，加强对县级城投公司的监督力度，特别是在具有一定风险的项目管理当中，要及时发现风险尽快解决，从而推动县级城投公司的健康发展。其次，要优化县级城投公司业务布局，充分发挥出区域的优势，打造特色产业。在推进县级城投公司市场化转型的过程当中要结合当地的特色产业进行创业投资，加强基础设施建设、公共事务管理、特色产业发展相互结合的业务板块，不断增强自主经营能力，提升企业核心竞争力，增加企业内生动力。（二）积极主动，借助外力发展县级城投公司还应该积极主动地借助外力发展，健全对外投资管理制度，对区域内的优质产业进行多元化投资。例如可以对环保项目相关的产业进行投资，争取各类环保项目的特许经营权，整合项目资产，打造出县级城投公司环保项目产业链。另外还要加大资本运作力度，县级城投公司作为城市建设资金、城市建设资产的运营主体，对于原有国有资产可以通过政府收回产权，明确投资主体并且授权给县级城投公司代表政府经营运作，提升国有资产运行效率，实现资产价值的升值。这样的办法不仅有利于县级城投公司的市场化发展，也有利于提高国有资产运营效率，促进县级区域的经济发展。（三）深化改革，加快转型升级县级城投公司在当前市场化发展背景之下，要不断深化改革加快企业升级转型。一方面要深化城投公司治理结构实体化运行，加强党建引领，持续优化企业内控体系，完善真正实体化的法人治理结构；另一方面要优化调整管理模式和运营机制，提高自身市场竞争力，转变城投公司运营理念，改变以往过于依赖政府的发展理念，真正的从市场化的经营角度来规划企业的发展。另外，县级城投公司还要建立起市场化的薪酬体系，要紧跟市场发展导向，摒弃传统的平均主义，实施差别化的绩效考核，更加突出工作人员的专业技能和工作业绩，充分调动起员工的积极性。要建立起科学的竞争体系，促进内部工作人员充分竞争，激发更多的创造性，也能吸纳更多高精尖的人才，为城投公司的发展注入全新的活力。（四）解放思想，拓宽融资渠道在新形势发展背景之下，我国县级城投公司正处于市场化转型的关键阶段，拓宽融资渠道能够解决县级城投企业的融资困境，推动企业的投融资业务良性有序发展。拓宽融资渠道的方法一种是发行公司债券，因为公司债券资金的使用更为灵活，不要求具体的投资项目并且可以全部用于偿还债务，还能够补充流动资金。第二种是推行资产证券化，这是一种新阶段国家大力提倡的有效融资手段，能够盘活存量资产。在县级区域内可以通过公租、廉租房未来10年以上租金收入证券化，自来水污水处理现金流稳定收费收益权证券化等等。第三种是扩充银行间产品，因为银行间是债券活跃度和空间最大的交易市场，涵盖了债务融资工具、短融、中票以及PPN等融资产品，能够有效提升县级城投公司经营性收入。县级城投公司应该解放思想拓宽融资渠道，还可以发行项目收益债，通过有现金流的项目与金融机构充分联动，获取到更多的融资机会，打通融资上的限制。县级城投公司的发展要始终坚持背靠政府，结合地区发展实际情况，立足于建设施工和资本运作，增加内生动力，借助外力发展，不断深化改革，加快城投企业的升级转型。在市场化发展的过程当中，不断提升企业的核心竞争力，释放出更多县级城投企业的创造力，为区域经济发展贡献力量。
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