当前耕地保护监管面临的问题及对策建议
保护耕地是保障我国粮食安全的重要条件和必要手段。随着新型工业化、城镇化建设的深入推进和农业供给侧结构性改革的逐步深入，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，落实“藏粮于地,藏粮于技”战略，有效保障粮食供给，构建保护有力、集约高效、监管严格的耕地保护新格局，守牢耕地安全红线，既是顺应当前发展趋势的需要,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，亟需关注解决。一、存在问题一是耕地保护意识有待提升，监管举措亟待跟进。农民作为耕地的使用者和所有者缺乏相关的农业生产知识，耕地保护意识淡薄，各类违法违规占用耕地问题比较突出。农业管理部门缺乏对农民耕地保护意识的宣传和培养，致使农民对耕地保护和耕地荒芜现象的严重性后果认识不足，耕地“非粮化”、撂荒等耕地隐性损失问题比较突出。土地监管部门对耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”问题的重视程度不够，在耕地保护中只看重耕地数量的保护，对质量监管的认识不够，导致“占优补次”、用养失调、疏堵失调等诸多问题逐渐显现。同时，由于缺少合理的村庄规划指导，导致农村居民点用地缺乏有效管控。二是土地供需矛盾突出，耕地保护压力加大。随着国家重大区域发展战略部署、乡村振兴战略的深入推进，大批重大基础设施、线性工程建设等项目的全面推进和相继落地，占用了大量耕地和基本农田，导致耕地数量减少。以**市粮食安全耕地需求量测算为例，预计到2035年**市耕地面积为**公顷，“三调”中的耕地面积为**公顷，可新增耕地面积为**公顷，小于基于粮食安全预测的耕地需求量。加之预计到2035年全市因建设占用耕地**公顷，矿产资源开发占用耕地**公顷，农业结构调整将占用耕地**公顷，耕地预计减少**公顷，全市耕地供需的矛盾十分突出。三是耕地质量持续下降，耕地利用生态风险加剧。一方面，城镇化建设占用了城市周边大量优质耕地资源，但补充的耕地受水资源短缺及生态系统脆弱等因素制约质量相对较低。据相关研究结果，1990-2020年我国新增的1.9亿亩耕地中有73.6%为中等或差等耕地，利用这些耕地进行农业生产，风蚀增加了3.47%、灌溉用水量增加了34.42%、自然栖息地减少了3.11%。另一方面，随着农业生产资料价格上涨，农民为追求更高的收入放弃了传统种养结合的耕作模式，如东北平原区玉米—大豆轮作已经转变为玉米连作，连作21年后有机质含量下降了14.7%，土壤容重增加了16.3%，土壤基础肥力快速降低。此外，耕地土壤酸化、盐渍化、耕层变薄等耕地质量退化问题依然严重。四是职责边界不清晰，部门协同监管有待加强。耕地保护涉及自然资源、农业农村、生态环境保护、水利、交通运输等多个部门，虽然出台了遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的各种政策措施，但因各部门法定职能与政策工具各不相同，且工作衔接协调机制尚不健全，在具体工作中还存在认识不统一、职责交叉、边界不清晰等问题。同时，部门之间形成的政策合力还不够，协同监管机制尚需完善。例如，在农业结构调整、生态退耕还林还草、绿化造林等方面的政策内容与“非农化”“非粮化”政策各有侧重，前后出台的政策缺乏有效衔接，容易造成政策执行过程中的理解偏差，导致监管缺位。二、对策建议一是提高耕地保护意识，加强用地源头管控。打好耕地保护宣传战，加大国情、国策的主体宣传和舆论引导，增强全社会节约集约用地理念和意识。建立土地节约集约利用制度，强化规划管控，推进城乡建设用地整理整治，严格控制各类非农建设占用耕地规模。将耕地保护纳入地方考核指标体系，严格落实“谁用谁补、耕保自担、源头严防”的属地监管责任，从纵向和横向上形成各级政府和自然资源主管部门齐抓共管的耕地保护新局面。加快《耕地保护法》和《国土空间开发保护法》等法律体系建设步伐，强化依法用地和违规处罚，为护航新发展阶段耕地保护依法监管提供良好的法治保障。二是构建耕地保护新机制，加强耕地系统保护。实施耕地健康养护工程，探索推进城镇用地增加和农村建设用地减少相挂钩政策，加强耕地“三位一体”保护，构建“三位一体”监管体系。结合区域资源禀赋及发展差异，统筹使用增量、流量、存量指标的管理政策，建立补充耕地指标调剂机制，实行更加精准的差别化供地政策，解决好国家重大战略、区域协同发展、新旧动能转换、民生工程，以及稳增长重点项目等建设用地需求。健全完善耕地保护责任目标考核制度，开展耕地种粮监测，建立土地流转用途管制和信用承诺新机制，确保土地流转后用途不改变。三是建立科学预警机制，提升风险防范能力。建立资源高效利用制度，明确资源利用更加节约集约的发展目标和重点指标，探索建立生态用地占补平衡制度，提高粮食等重要农产品的供给保障能力。积极构建以“全域全类型用途管制、建设用地总量和强度‘双控’、山水林田湖草整体保护和系统修复”为内容的自然资源节约集约大体系，提升土地资源配置和利用的高效合理性。针对各领域、各行业可能存在的风险隐患，超前谋划，因势利导，做好趋势预判，提出处理预案，并根据同期国家发展规划的战略安排，对规划蓝图中的目标任务适时进行动态调整。四是厘清部门职责界限，构建协同监管体系。分层量化耕地保护责任目标，畅通机制，明确管护主体、管护责任和义务。健全完善土地执法监管体系，明晰部门职责边界与监管目标，推行监管事项“优先责任清单”，建立全方位、多层次监管体系，进一步压实部门的主体责任、监管责任、联动责任。加强耕地保护信息共享和工作协调机制建设，推动耕地保护由传统的“制度约束”向“信息化管控”的转变，实现“天上看”“地上查”“网上管”的有效监管。丰富监管手段，协同搭建多维度数据管理体系，着力构建集“事前预警、事中监控、事后分析”于一体的智能化风控体系和监管约束机制。
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